II OSK 1241/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia O. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Po 1360/03 ze skargi Stowarzyszenia O. w Zakrzewie na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2003r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę wniesioną przez Stowarzyszenie O. w Z. na odcinku od ul. K. do ul. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] czerwca. 2003r. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2003 r., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i wydano D. i J. P. pozwolenie na budowę - budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlową (sklepu z artykułami gospodarstwa domowego oraz artykułami rolno-spożywczymi 1 ogrodniczymi) oraz zbiornika bezodpływowego na działce nr 119/3 przy ulicy G. w Z. Organ administracji stwierdził, iż inwestorzy posiadają decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a analiza projektu budowlanego pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Dopiewo zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Nr XXXI/85/92 z 18 grudnia 1992r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego Nr 2 poz. 16 z 1993r. Działka nr 119/3 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN/U - tereny rozwojowe mieszkaniowe - usługowe. Według zapisów planu w granicach zabudowy mieszkaniowej można sytuować drobne zakłady usługowe i przetwórstwa rolno-spożywczego pod warunkiem ich wzajemnej niekolizyjności z obiektami mieszkalnymi. W ocenie organu inwestorzy spełnili też inne warunki przewidziane przepisami prawa, gdyż powierzchnia użytkowa części mieszkalnej wynosi 140, 06 m2, a części handlowej 109,70m2, co świadczy o wiodącej funkcji mieszkaniowej. Projekt został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz został uzgodniony z rzeczoznawcami w części dotyczącej pomieszczeń handlowych. Rozpoznając skargę wniesioną przez Stowarzyszenie O. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zdaniem Sądu z wniosku o pozwolenie na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja powstanie na nieruchomości o powierzchni 684m2. Łączna powierzchnia użytkowa budynku ma wynosić 249,76m2 w tym część mieszkalna z powierzchnią 140,06 m2 i część handlowa o powierzchni 109,70 m2. Przy takich wymiarach planowanej inwestycji, zatwierdzonych i wiążących inwestorów trudno mówić o znacznym rozmiarze obiektu handlowego, w którym ma być prowadzona sprzedaż artykułów gospodarstwa domowego i artykułów rolno-spożywczych i ogrodniczych. W sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza poza obiektami mieszkalnymi usytuowanie na przedmiotowym terenie drobnych zakładów usługowych czy przetwórstwa rolno-spożywczego, realizacja planowanej inwestycji nie pozostaje, wbrew zarzutom skargi, w sprzeczności z planem, bowiem prowadzenie handlu mieści się pod szeroko rozumianym pojęciem usług. W ocenie Sądu pierwszej instancji wywody skargi, iż inwestorzy będą prowadzić hurtownię są chybione, skoro pozwolenie dotyczy sklepu, a nie hurtowni. W opisie technologii zatwierdzonego projektu przewiduje się w części handlowej zatrudnienie 2 osób - właścicieli, parking dla klientów i samochodów dostawczych typu mikrobus, część z gospodarstwem domowym o powierzchni 36,80m2, a z artykułami rolno-spożywczymi i ogrodniczymi o powierzchni 56,90m2. Powyższe dane wykluczają prowadzenie działalności mającej charakter uciążliwej, którą eksponuje skarżące Stowarzyszenie, a organy administracji rozstrzygające sprawę są obowiązane ocenić zgodność projektu z przepisami Prawa budowlanego natomiast nie mogą opierać się na niczym nieuzasadnionych przypuszczeniach co do przyszłej działalności inwestorów. Sąd kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji nie stwierdził również naruszenia przepisów art. 6-9 i art. 77 kpa, czy też art. 140 kc. Organy wydały bowiem decyzję w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w szczególności art. 28, art.33 ust. 1, art.34 ust. 4 i art.36, wyjaśniły i uzasadniły powody rozstrzygnięcia zapewniając stronom udział w postępowaniu i odniosły się merytorycznie do zarzutów skarżącego. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i jego treść nie wskazują również na naruszenie przepisu art. 140 kc. W powyższych okolicznościach uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.)- dalej zwanej P.p.s.a. - w związku z art. 97 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Stowarzyszenie O., zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi), a mianowicie przepisu art. 35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w zw. art. 5 ust 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane oraz w zw. z §1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 140 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca w uzasadnieniu kasacji stwierdziła, że pierwsza decyzja z dnia 9 października 2002r. Starosty Po. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca D. i J. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlową (sklep branży przemysłowej) oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki V - 7,8 m3 została decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 grudnia 2002 r. uchylona. Kolejny wniosek o pozwolenie na budowę zgodny z pierwotnym, D. i J. P. złożyli w dniu 20 grudnia 2002r. W wyniku tego wniosku została wydana decyzja zaskarżona do Sądu pierwszej instancji i zaakceptowana przez tenże Sąd. W ocenie skarżących stanowiska Sądu nie można podzielić, bowiem zgodnie z treścią art. 35 ust 1. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) organ wydający pozwolenie na budowę winien opierać się nie tylko na decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale także samodzielnie dokonać oceny inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja Wojewody została wydana zgodnie z miejscowym planem, opierając się jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że jest związany decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zdaniem strony skarżącej ocena w tym zakresie winna być dokonywana w oparciu o wszystkie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny - podobnie jak Wojewoda Wielkopolski - w ogóle nie dokonał oceny inwestycji w zakresie "niekolizyjności" z obiektami mieszkalnymi oraz "drobnego zakładu". Trudno za taki uznać planowany przez małżonków P. zakład usługowy o projektowanej powierzchni 109,70 m2 przeznaczony na działalność handlową. Inwestorzy nie podali, czy prowadzona przez nich działalność będzie miała charakter detaliczny czy hurtowy. Z taką działalnością gospodarczą związane są częste przyjazdy dużych samochodów, wyładunek, załadunek, ruch, hałas i wszelkie związane z tym uciążliwości dla mieszkańców pobudowanych już domów mieszkalnych. Podobnie trudno uznać, by planowana inwestycja spełniała warunki "niekolizyjności z obiektami mieszkalnymi". Strona skarżąca zarzuciła również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów art. 35 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Nie można odmawiać skarżącym prawa do ochrony interesów pojętych jako możliwość swobodnego korzystania z ich własności oraz ochrony przed wszelkimi immisjami i uciążliwościami związanymi z planowaną inwestycją, a tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił. Z uwagi na charakter, powierzchnię i przeznaczenie w zakresie planowanej na przedmiotowej działce działalności usługowej jest rzeczą oczywistą, że ruch na tym obszarze zwiększy się znacznie, a jednocześnie następować będą dostawy. W ocenie skarżących nie została dokonana prawidłowa ocena zgodności planowanej inwestycji z Prawem budowlanym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi przepisami, w tym w zakresie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przedstawione wyżej zarzuty wskazują na to, że zdaniem skarżącego Stowarzyszenia zaskarżony wyrok z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego winien być uchylony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. i J. P. wnieśli o jej .."odrzucenie jako bezzasadnej" i przytoczyli argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić trzeba na wstępie, iż analizy zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dokonano uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, a więc na dzień 10 czerwca 2003 r. Powyższe zastrzeżenie jest konieczne wobec późniejszej zmiany przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w zw. art. 5 ust 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane oraz w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 140 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca uchybienie dyspozycji wskazanym wyżej przepisom upatruje przede wszystkim w braku zgodności planowanej inwestycji z treścią postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić trzeba, iż zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oceniona była w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której podstawowym celem było stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym była wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wprawdzie organ ten, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonywał tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym czy decyzja ta nie wygasła (art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W przedmiotowej sprawie kontrolowana w zaskarżonym wyroku decyzja z dnia 10 czerwca 2003 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została w oparciu o decyzję Wójta Gminy D. z dnia 29 sierpnia 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zmienionej w części decyzją Wójta z dnia 2. 05.2002 r. Zauważyć trzeba, iż powyższa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była w trybie nadzwyczajnym przedmiotem kontroli zarówno przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 1.12.2004 r. sygn. akt II S.A./Po 2439/02), w toku to którego postępowania nie stwierdzono, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania dotknięta była wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 k.p.a. Tak więc do dnia wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu stanowiąca podstawę jej wydania nie została z obrotu prawnego usunięta. Istotnym jest przy tym fakt, że kontrolowana w zaskarżonym wyroku decyzja wydana została też w dacie kiedy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu posiadała przymiot ostateczności, a tym samym była wiążąca dla organu orzekającego o pozwoleniu na budowę. Decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu stwierdzono zgodność zamierzonej budowy z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Dopiewo. Jest w sprawie niesporne, że w okresie pomiędzy wydaniem tej decyzji, a wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę plan ogólny zagospodarowania przestrzennego nie uległ zmianie. Skoro zatem stosownie do ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu omawiana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, to w niniejszej sprawie była to ocena wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, co oznacza, że dokonywanie przez ten organ, a następnie i Sąd pierwszej instancji samodzielnych ustaleń w omawianej kwestii, odbiegających od ustaleń dokonywanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiłoby oczywiste naruszenie prawa (powołanego art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wyjaśnić też trzeba, że zarzut naruszenia prawa materialnego, nie może prowadzić do zakwestionowania ustaleń faktycznych. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego oznacza, że wnoszący ten środek prawny nie kwestionuje przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, co mogłoby nastąpić w ramach drugiej z wymienionych w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszenia prawa procesowego. Naruszenie prawa materialnego nie może w tym przypadku polegać na wadliwym - w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - ustaleniu Sądu, że organ nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla rozpoznawanej sprawy, skoro nie powołano w skardze kasacyjnej drugiej z podstaw kasacyjnych, określonej w art. 174 pkt 2 powołanej ustawy, tj. naruszenia przez Sąd właściwych przepisów prawa procesowego. W konsekwencji za chybione uznać trzeba również wywody kasacji zmierzające do wykazania, iż zaskarżonym wyrokiem naruszono art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 140 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.