III SA/Wr 393/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych), tytułem kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. A. J. (urodzony [...]) zatrudniony był w A S.A. we W. – od 18 września 1970 r. do 31 sierpnia 1997 r. – na różnych stanowiskach. Następnie, od 26 czerwca 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. pracował jako ślusarz konstrukcyjny i blacharz w PPHU B we W. W dniu [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wydał decyzję Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u A. J. choroby zawodowej, w postaci obustronnego, trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego, spowodowanego hałasem. Po rozpatrzeniu odwołania strony od tej decyzji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., w dniu [...] – działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity – Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), jak również art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – decyzją Nr [...] utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu takiego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił przebieg zatrudnienia A. J., następnie wskazał, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji A. J. badany był w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W., który w wyniku przeprowadzonych badań wydał w dniu [...] orzeczenie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – trwałego obustronnego ubytku słuchu typu ślimakowego, spowodowanego hałasem. Orzeczenie to oparte zostało na ustaleniu, iż w środowisku pracy badanego nie występowało narażenie na ponadnormatywny hałas, a narażenie takie jest jednym z czynników koniecznych do stwierdzenia zawodowego uszkodzenia narządu słuchu. W dalszej części uzasadnienia decyzji, organ drugiej instancji podniósł, iż A. J. został w trybie odwoławczym poddany badaniom w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. Po przeprowadzeniu badań, jednostka ta wydała orzeczenie lekarskie Nr [...], w którym stwierdzono: obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego, cechy dysfunkcji lewego błędnika, skrzywienie przegrody nosa. Zawierając w orzeczeniu wniosek o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u A. J., medyczne jednostka II stopnia orzeczniczego wskazała, iż dysfunkcja błędnika nie jest typowym następstwem ekspozycji na hałas. Powołała się także na to, iż w środowisku pracy badanego nie stwierdzono występowania hałasu o ponadnormatywnym natężeniu. W toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. ustalił, że pracując w A S.A. W., A. J. narażony była na działanie hałasu, w tym ponadnormatywnego, natomiast w zakładzie B we W., poziom hałasu osiągał wartości 81-82 dB/A przy NDN=85 dB. W związku z takimi ustaleniami organ odwoławczy skierował dokumentację do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., z wnioskiem o wydanie opinii uzupełniającej do wcześniej wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego Nr [...]. Przekazując uzupełnioną dokumentację, organ odwoławczy zaznaczył, iż w sprawie ustalono ekspozycję na ponadnormatywny hałas w środowisku zawodowym, natomiast u badanego rozpoznano obustronny odbiorczy ubytek słuchu, a zatem pod wpływem działania hałasu uszkodzone zostały komórki narządu Cortiego. Organ wskazał także, iż stwierdzone u A. J. uszkodzenie błędnika w lewym uchu, nie wyklucza uszkodzenia ucha wewnętrznego spowodowanego hałasem. W uzupełniającej opinii Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] ponownie nie stwierdzono u zainteresowanego choroby zawodowej narządu słuchu, nie znajdując podstaw do zmiany wyrażonego wcześniej stanowiska. Opierając się na przedstawionych okolicznościach faktycznych, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wywodził, iż według § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione jednocześnie dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych; 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Organ zaznaczył, iż w przypadku A. J., upoważnione do tego placówki służby zdrowia nie rozpoznały choroby zawodowej narządu słuchu (poz. 21), mimo przeprowadzonych z udziałem strony kompleksowych badań audiologicznych, zweryfikowanych audiometrią obiektywną (tympanometria, ABR), z uwzględnieniem audiometrii słownej. Badania te wykazały obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego o wielkości UP – 60 dB, UL – 58,3 dB, jednakże ocena układu równowagi – badanie VNG wykazało dysfunkcję lewego błędnika, co wyklucza zawodowe tło zmian w narządzie słuchu, albowiem uszkodzenia słuchu wywołane hałasem nigdy nie powoduje uszkodzenia błędnika. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, iż w przedstawionej sytuacji nie było podstaw faktycznych i prawnych do zmiany pierwszoinstancyjnej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pełnomocnik A. J. zarzucił decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. naruszenie § 8 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., poprzez wydanie decyzji w oparciu o orzeczenia placówek diagnostycznych, podjętych na niepełnym materialne dowodowym, nie uwzględniającym ustalonego w postępowaniu narażenia na hałas w środowisko pracy. Nadto, sformułowano w skardze zarzut naruszeniu art. 6, 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zebranie niewystarczającego i niespójnego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż u A. J. stwierdzono obustronny odbiorczy ubytek słuchu (ślimaka) oraz ustalono, iż podczas pracy w A S.A., w latach 1970 – 1997, był on narażony na ponadnormatywny hałas. Mimo iż sugerowało to zawodową etiologię schorzenia, lekarskie jednostki orzecznicze, powołując się rozpoznaną dysfunkcję błędnika w uchu lewym, odmówiły stwierdzenia choroby zawodowej. Zdaniem skarżącego, nie zostało przy tym jednocześnie wykluczone, że pomimo schorzenia błędnika (niewątpliwie pozazawodowego), równoległe uszkodzenia ślimaka w obu uszach spowodowane zostały czynnikami zawodowymi. W skardze podkreślono też, iż organy sanitarne, w trakcie postępowania administracyjnego, powzięły poważne wątpliwości co do istnienia przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów, jak i co do tego, czy stwierdzona dysfunkcja błędnika jest w istocie dodatkowym schorzeniem, czy też przeszkodą wykluczającą stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej. Zdaniem strony skarżącej, wątpliwości te nie zostały usunięte w postępowaniu przed organami. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji i o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy państwowej inspekcji sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, a sformułowane w niej zarzuty okazały się zasadne. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej u A. J. zostało wszczęte już w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Przepisy zawarte w tym akcie prawnym znajdują zatem zastosowanie w niniejszej sprawie. Według § 2 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zgodnie z pozycją 21 wykazu chorób zawodowych (załącznik do rozporządzenia), do chorób zawodowych zalicza się – między innymi – "obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz". W sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie (bądź wykluczenie) u skarżącego choroby zawodowej słuchu, ustalenia wymagało: czy choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych oraz to, czy choroba spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Oceniając działanie czynnika szkodliwego uwzględnić należało przy tym rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, jak i sposób wykonywania pracy (§ 2 ust. 2). Ustalenia stanu faktycznego – w podanym, istotnym dla sprawy zakresie – poczynione muszą być przy tym zgodnie z przepisami prawa procesowego. Po myśli art. 7 k.p.a., wyrażającego między innymi zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Stosownie do art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym, według art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności, dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, w tym także dokumenty medyczne i inne dostarczone przez stronę. Zgodnie z § 5 ust.1 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów, właściwym do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej rozpoznania jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do orzekania w zakresie chorób zawodowych, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. W szczególności, stosownie do ust. 2 pkt 1, jednostkami orzeczniczymi I stopnia są poradnie i oddziały chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy, zaś według § 5 ust. 3 pkt 1, jednostkami orzeczniczymi II stopnia są poradnie, oddziały i kliniki chorób zawodowych jednostek badawczo-rozwojowych w dziedzinie medycyny pracy. Szczególnym rodzajem dowodu w sprawie choroby zawodowej jest więc, w świetle regulacji rozporządzenia z 2002 r., orzeczenie lekarskie, o którym mowa w § 6 ust. 1, mające walor opinii wyspecjalizowanej jednostki medycznej. Zgodnie z § 7 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zainteresowany, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia. W sprawie, rozstrzygniętej przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] wydaną w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia u strony skarżącej zawodowego uszkodzenia słuchu powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, kwestią sporną jest przede wszystkim spełnienie przesłanki narażenia zawodowego oraz oceny przyczynienia się warunków pracy występujących w czasie zatrudnienia zainteresowanego, w stopniu, w którym można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że przedmiotowa choroba została spowodowana w związku z pracą wykonywana przez stronę (lub wykluczyć istnienie takiej zależności). W tej materii należy zgodzić się z zarzutami skargi, że w toku postępowania nie ustalono w sprawie stanu faktycznego w sposób wystarczający. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zebrały w postępowaniu wyjaśniającym istotny do rozpatrzenia sprawy materiał dowodowy, na który składają się w szczególności orzeczenia medyczne dwóch specjalistycznych jednostek (D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. i Instytutu Medycyny Pracy w Ł.). Jak słusznie jednak podnosi pełnomocnik A. J., pierwotne orzeczenia medycznych jednostek orzeczniczych obu stopni wydane zostały w zasadzie przed ustalaniem narażenia na ponadnormatywny hałas w środowisku pracy skarżącego. Po ustaleniu tej okoliczności, wydano jedynie w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. opinię uzupełniającą. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, przede wszystkim ze wskazanych opinii wynika, że u A. J. stwierdzono obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego (uszkodzenie narządu Cortiego), oraz dysfunkcje błędnika w uchu lewym. Ustalono także ekspozycję na hałas w środowisku zawodowym. Jak wynika z akt administracyjnych, organy inspekcji sanitarnej powzięły w toku postępowania wątpliwości, czy stwierdzona dysfunkcja błędnika w uchu lewym, wyłącza możliwość zakwalifikowania schorzenia występującego u skarżącego jako choroby zawodowej. Godzi się w tym miejscu raz jeszcze przypomnieć, iż prowadząc postępowanie w kierunku ustalenia (lub wykluczenia) choroby zawodowej, organy administracji publicznej zobowiązane są do respektowania zasad, określonych zwłaszcza w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl przywołanych przepisów, to przede wszystkim na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w tym celu – obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej – co nie oznacza dowolnej – oceny zgromadzonych dowodów. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy nie zastosowały się do wyżej wymienionych przepisów. Niewystarczające jest przede wszystkim samo tylko poprzestanie przez Instytut w Ł. (który to błąd powielił następnie bezkrytycznie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny) na stwierdzeniu, zgodnie z którym: "deficyt funkcji lewego błędnika wyklucza zawodowe tło zmian w narządzie słuchu". W sprawie bezsporne jest bowiem również istnienie odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego (podkreślenie Sądu), co wskazuje na uszkodzenia komórek narządu Cortiego pod wpływem działania hałasu. Jednostka medyczna nie wskazała w żaden sposób, że wystąpienie schorzenia błędnika wyklucza całkowicie albo z dużym prawdopodobieństwem jednoczesne schorzenia ucha wewnętrznego na skutek hałasu (i to o etiologii zawodowej). Tym bardziej, jeżeli zważyć wątpliwości organu odwoławczego, sygnalizowane jednoznacznie na s. 6 pisma z dnia 19 stycznia 2006 r. zawierającego prośbę o uzupełnienie opinii przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., ta ostatnia jednostka winna była zawrzeć w swym orzeczeniu zdecydowane i należycie umotywowane wnioski, poddające się kontroli Sądu. Nie można było poprzestać na arbitralnym stwierdzeniu, że przyczynę uszkodzenia słuchu u A. J. stanowiło wyłącznie pozazawodowe uszkodzenie błędnika w uchu lewym. Podkreślenia wymaga zresztą, że ubytek słuchu typu odbiorczego występuje u skarżącego w obu uszach (co wskazywałoby na jedną przyczynę tego typu uszkodzenia słuchu), natomiast dysfunkcja błędnika odnotowana została jedynie w uchu lewym. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż w zgromadzonych dowodach brak jest w istocie odpowiedzi na pytanie, czy stwierdzone u skarżącego uszkodzenie błędnika (z jakiejkolwiek przyczyny), wyklucza jednocześnie automatycznie odbiorcze uszkodzenie słuchu typu ślimakowego ze względu na zawodowe narażenie, w tym także – okresowo – o natężeniu przekraczającym NDN. Innymi słowy ujmując istotę zagadnienia należy stwierdzić, iż materiał ten nie pozwala odpowiedzieć na pytanie o przyczynę stwierdzonego u A. J. uszkodzenia słuchu typu ślimakowego, w szczególności zaś, czy jest to ta sama przyczyna, która doprowadziła jednocześnie do dysfunkcji błędnika ucha lewego, a jeśli nie, to jaka. Za zadowalające wyjaśnienie w tym zakresie nie może być w każdym razie uznane twierdzenie Instytutu Medycyny Pracy zawarte w opinii uzupełniającej z dnia [...], iż "W uszkodzeniach słuchu wywołanych przez hałas nigdy nie dochodzi do uszkodzenia błędnika". Jest to stwierdzenie jednostronne. Nie dowodzi ono bowiem w żaden poddający się weryfikacji sposób istnienia także odwrotnej zależności, którą można określić następująco: "Uszkodzenia błędnika prowadzą natomiast zawsze, bez udziału hałasu, samoczynnie (celowe podkreślenie Sądu) do uszkodzenia ślimaka". Tylko zaś jednoczesne wykazanie istnienia tej ostatnio wyeksponowanej zależności uzasadniałoby wykluczenie zawodowego uszkodzenia słuchu typu odbiorczego (o charakterze ślimakowym), stwierdzonego wszak także u skarżącego. Należy stwierdzić, że dotychczasowe postępowanie dowodowe nie doprowadziło do usunięcia wskazanych wątpliwości, czyniąc tym samym podjęte rozstrzygnięcie przedwczesnym. Brak wystarczających ustaleń faktycznych spowodował, iż decyzja ta nie poddaje się w istocie kontroli Sądu. Rozpoznając ponownie sprawę, organy inspekcji sanitarnej uzupełnią postępowanie dowodowe w kierunku umożliwiającym usunięcie wcześniej podniesionych wątpliwości, zwłaszcza przez należyte, poddające się ocenie sądu, umotywowanie przyjętego dotychczas założenia, iż stwierdzone u skarżącego: 1) dysfunkcja błędnika ucha lewego oraz 2) odbiorcze uszkodzenie słuchu typu ślimakowego nie są następstwami odrębnych czynników, w tym narażenia zawodowego. Z tych powodów kontrolowana decyzja podlegała uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., czemu Sąd dał wyraz w pkt. I wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach (pkt II) wydano na podstawie art. 200 i 205, natomiast orzeczenie zawarte w pkt. III znajduje oparcie w art. 152 tej samej ustawy.