IV SA/Wa 1987/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr. ), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Gminy P. decyzją z [...] grudnia 1999r. orzekł o wymeldowaniu A. P. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w P., należącego wówczas do M. K. (wnioskodawcy). W postępowaniu tym przedstawicielem ww - wobec nieustalenia jej aktualnego miejsca pobytu - był kurator w osobie A. O., wyznaczony przez Sąd Rejonowy dla W. na mocy postanowienia z [...] maja 1999r., sygn. akt [...], który 24 stycznia 2000r. osobiście odebrał decyzję o wymeldowaniu. A. P. 26 października 2004r. wniosła - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - o wznowienie postępowania zakończonego opisaną decyzją ostateczną. Podała, iż rodzina - pomimo, że miała z nią kontakt - nie wskazała organowi jej miejsca pobytu, jak i nie poinformowała jej o toczącym się postępowaniu o wymeldowanie. Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z [...] czerwca 2006r. - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) -odmówił uchylenia decyzji z [...] grudnia 1999r. o wymeldowaniu A. P. W uzasadnieniu wskazał, iż wobec nieustalenia - w toku postępowania - miejsca pobytu A. P., ustanowiono dla jej osoby kuratora. W trakcie postępowania wznowieniowego przesłuchano w charakterze strony – G. K. i R. P. oraz w charakterze świadka – K. K. (następców prawnych zmarłego M. K. -postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z [...] grudnia 2001 r. o stwierdzeniu nabycia spadku, sygn. akt [...]). Osoby te potwierdziły, że A. P. w 1995r. wyjechała do Londynu i jej miejsce pobytu - w okresie trwania postępowania o wymeldowanie - nie było im znane i taki stan trwa do dnia dzisiejszego. W tej sytuacji stwierdzono brak podstaw do uchylenia decyzji o wymeldowaniu A. P.. Wojewoda [...] - w wyniku rozpoznania od powyższej decyzji odwołania A. P. - decyzją z [...] sierpnia 2006r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdził brak podstaw do zmiany stanowiska zajętego przez ów organ. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały nowe istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi pierwszej instancji. Podkreślił też - z przywołaniem treść art. 146 § 1 K.p.a. - iż decyzja o wymeldowaniu odwołującej się została doręczona jej przedstawicielowi 24 stycznia 2000r., co oznacza iż od momentu jej doręczenia upłynęło ponad sześć lat. A. P. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2006r. zarzuciła jej niezgodność z prawem, przez naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie uwzględnienia fałszywych dowodów i wydania na ich podstawie wadliwej decyzji. Uważa, iż decyzja o wymeldowaniu jej osoby z lokali nr [...] przy ul. [...] w P. została podjęta z naruszeniem prawa, albowiem wnioskodawcy (nieżyjący M. K., a następnie jego rodzice G. K. i R. P.) fałszywie oświadczyli, iż nie znają jej adresu. Celem takiego postępowania było usunięcie jej z mieszkania, w którym przebywała od 1962r. Zdaniem skarżącej zaskarżana decyzja "jednostronnie traktuje materiał dowodowy", m. \n. z racji niewezwania jej na przesłuchanie w charakterze strony postępowania, czym dopuszczono się naruszenia art. 86 K.p.a. oraz akceptowania fałszywych dowodów wnioskodawców. Nadto wskazuje, iż organ pierwszej instancji w decyzji z [...] czerwca 2006r. nie określił w jakim charakterze przesłuchał G. K., R. P. i K. K.. Stwierdzenie "przesłuchano do protokołu (...)" nie wyjaśnia, czy było to przesłuchanie czy wyjaśnienia. Jeśli były to tylko wyjaśnienia, to nie muszą być traktowane jako dowody, albowiem zgodnie z wyrokiem NSA z 2 lipca 1997r., sygn. akt SA/Ld 3192/95 - od przesłuchania stron na zasadzie art. 86 K.p.a należy odróżnić wyjaśnienia, które nie są środkiem dowodowym, a które strony mają prawo składać oraz przedstawiać dowody na ich poparcie (art. 95 § 1 K.p.a) (...)". Wojewoda [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd - badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, zatem biorąc - z urzędu - pod uwagę nie tylko naruszenia wykazane przez stronę skarżącą, ale także inne naruszenia jakich dopuścił się organ przy wydawaniu decyzji - uwzględnił skargę. Uznał, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2006r. narusza prawo, w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w ramach postępowania wznowieniowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż obowiązkiem organów administracji publicznej w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym było przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji dotychczasowej o wymeldowaniu A. P. z miejsca pobytu stałego, wydanej w postępowaniu zwykłym i korzystającej z przymiotu ostateczności. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 2 K.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.). Postępowanie wznowieniowe w sprawie zostało wszczęte postanowieniem z [...] czerwca 2005r. - na skutek wniosku A. P. z 26 października 2004r. i wnioskowaną podstawę wznowieniową stanowił art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wnioskodawczyni - jak wynika z akt sprawy - o decyzji orzekającej o jej wymeldowaniu dowiedziała się w październiku 2004r., zatem dochowała terminu, o którym mowa w cytowanym art. 148 K.p.a. Skoro wnioskowaną podstawą wznowieniową był art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli zarzut niebrania udziału w postępowaniu bez własnej winy i innej podstawy wznowieniowej z treści wniosku o wznowienie - wbrew oświadczeniu pełnomocnika skarżącej złożonego do protokołu rozprawy - nie można wywieść, to oznacza, iż treść żądania strony winna być dla organu wyznacznikiem przedmiotu postępowania wznowieńiowego i w takiej sytuacji organ - z własnej inicjatywy - nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania. Obowiązkiem organu - wobec przedstawionego żądania skarżącej - było więc zbadanie sprawy w aspekcie podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., opartej na dwóch przesłankach: po pierwsze na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu, po drugie na braku winy strony. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu (wyrok WSA w Warszawie z 30.09.2004r., I SA 149/03, Lex nr 156896). Tę przesłankę uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania należy rozpatrywać w płaszczyźnie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu unormowanej w art. 10 K.p.a. Z zasady tej wynika, iż strona ma zagwarantowany czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym, nie chodzi zatem tylko o obecność strony przy podejmowaniu czynności procesowych przez organ orzekający, ale o stworzenie możliwości prawnych podejmowania przez stronę czynności procesowych w celu obrony swoich interesów prawnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 643-644). Omawiana przesłanka wystąpi np. w przypadku gdy organ prowadził postępowanie bez udziału przedstawiciela ustanowionego dla strony nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o którym stanowi art. 34 K.p.a. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy organ pierwszej instancji, po wszczęciu postępowania i zbadaniu w jego toku czy przesłanka wznowieniową, na którą powoływała się wnioskodawczyni (skarżąca) wystąpiła, odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak podstaw do jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 K.p.a. Natomiast organ odwoławczy - obowiązany według normy art. 15 K.p.a. do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy - wskazał brak podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji, ale z powodu niezaistnienia nowych istotnych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) i taką podstawę wznowieniową powołał w podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowo zaznaczył - z powołaniem się na treść art. 146 § 1 K.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat - iż decyzja dotychczasowa została doręczona przedstawicielowi skarżącej 24 stycznia 2000r., zatem od momentu jej doręczenia upłynęło ponad sześć lat. Powyższe dowodzi, iż organ drugiej instancji w swoim rozstrzygnięciu zupełnie pominął treść żądania zawartego we wniosku o wznowienie postępowania, tj. żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli przypadku wszczęcia postępowania wznowieńiowego wyłącznie na wniosek strony. W tym miejscu oczywiście należy zauważyć, iż granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną, zaś celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego. Niewątpliwie treść art. 149 § 2 K.p.a. uzasadnia wniosek, iż postanowienie o wznowieniu postępowania nie zwęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 K.p.a., nie mniej jednak z wyjątkiem podstawy unormowanej w pkt 4. Taką tezą bez wątpienia należy objąć postępowanie wznowieniowe wszczęte przez organ z urzędu. Tymczasem w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony i to właśnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. -jak w sprawie - (czyli wówczas gdy wyłącznym inicjatorem postępowania może być strona) - organ nawet dochodząc do wniosku, iż okoliczności sprawy przemawiają za jej badaniem pod kątem innych podstaw wznowienia, nie może sam rozszerzyć granic postępowania wznowieniowego, jak to uczynił w badanej sprawie. Innymi słowy, skoro nie jest dopuszczalne zastąpienie urzędowej przyczyny wznowienia, która nie znalazła potwierdzenia, przyczyną pozwalającą na wznowienie wyłącznie na żądanie strony, to i usankcjonowanie działania odwrotnego byłoby naruszeniem prawa. Z powyższego względu Sąd nie oceniał, czy w istocie zaistniała podstawa wznowienia, na którą powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Również - z uwagi na podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego i jej uzasadnienie - Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się co do podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na którą powoływała się skarżąca. Stwierdzenie organu drugiej instancji w kwestii niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej ze względu na upływ pięciu lat od jej doręczenia nasuwa wątpliwości i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia "utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji" nie powinno się znaleźć. Zdaniem Sądu z tego stwierdzenia organu można by wnioskować, iż gdyby nie upływ wymienionego terminu, to należałoby uznać zaistnienie podstawy wznowieniowej ocenianej przez organ. Natomiast również na skutek upływu pięciu lat od doręczenia decyzji odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej, nie zauważając, iż właściwym rozstrzygnięciem w tego rodzaju przypadku winno być - stosownie do dyspozycji art. 151 § 2 K.p.a. - stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji. Zarzut prowadzenia postępowania o wymeldowanie A. P. pomimo, że nie zostało wykazane następstwo prawne osoby, która złożyła wniosek o jej wymeldowanie - postawiony do protokołu rozprawy - nie mógł być poddany ocenie Sądu z uwagi na zakres przedmiotowy postępowania wznowieniowego. Z kolei pominięcie dowodu z przesłuchania skarżącej w charakterze strony nie może być uznane za naruszenie art. 86 K.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ów przepis pozostawia ocenę potrzeby przeprowadzenia tego dowodu organowi. Również braku wskazania w decyzji organu pierwszej instancji w jakim charakterze przesłuchano G. K., R. P. K. K. nie można oceniać w kategoriach naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że okoliczność ta wynika z akt sprawy (protokołów przesłuchań). Mając na uwadze powyższe rozważania organ odwoławczy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - powinien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym orzeczeniu. W szczególności winien poprowadzić postępowanie co do przyczyny wznowienia, na którą powołuje się skarżąca (wnioskodawczyni postępowania wznowieniowego). W tym stanie rzeczy - wobec naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c - orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowiono w pkt II - na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).