III SA/Po 780/06

Dnia 11 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna - Kubicka (spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych - Olszanowska . as. sąd. Szymon Widłak Protokolant: ref. staż. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2006 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość o d d a l a s k a r g ę /-/ Sz. Widłak /-/ K. Wolna-Kubicka /-/ M. Lorych - Olszanowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Starosta O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543) ustalił odszkodowanie w wysokości [...]zł za działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położone w O. gm. R., które na podstawie prawomocnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...].IV.1992 r., [...] z dnia [...] .VI.1994 r. i [...] z dnia [...].V.1996 r. przeszły z mocy prawa na własność Gminy R. . Równocześnie w powyższej decyzji ustalono, że odszkodowanie winno być wpłacone na konto S. i W. B. w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu powyższej decyzji przedstawiono następujące ustalenia i wnioski. W. B. wniósł o wydanie decyzji zatwierdzających projekty podziału nieruchomości będących jego własnością, położonych w O., oznaczonych ewidencyjnie numerami: [...],[...]i [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego wydał stosowne decyzje. W wyniku podziałów wyodrębnione zostały działki gruntu wydzielone pod drogi, które przeszły z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzje o podziale stały się ostateczne. Za działki te przysługuje odszkodowanie. W decyzji z dnia [...].III.2000 r. Starosta O. ustalił wysokość odszkodowania i termin jego wypłacenia. Na skutek odwołania wniesionego przez strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].V. 2000 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownej analizie akt ustalono, że integralną część decyzji zatwierdzających podział nieruchomości były projektu podziału. Każdy projekt zawierał ścisłe określenie działek wydzielonych pod drogi: 1. projekt podziału działki nr [...]zatwierdzony decyzją z dnia [...].IV. 1992 r. zawiera oznaczenie "drogi" dla wydzielonych działek o numerach [...],[...],[...] i [...]w części opisowej projektu, 2. projekt podziału działki [...]zatwierdzony decyzją z [...].VI. 1994 r. zawiera oznaczenie "drogi" dla wydzielonej działki nr [...] w części graficznej i opisowej projektu. 3. projekt podziału działki nr [...] zatwierdzony decyzją z dnia [...] V. 1996 zawiera oznaczenie "drogi" dla wydzielonej działki nr [...] w części graficznej projektu. Rzeczoznawca majątkowy określił łączną wartość przedmiotowych działek na kwotę [...]zł. Powyższą decyzję zakwestionował odwołaniem Burmistrz Gminy R. . W jego motywach podniósł, że art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie drogi. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym brak było jednoznacznej wskazówki, czy przejście z mocy prawa na własność gminy działek dotyczy wydzielenia z nieruchomości działek pod jakąkolwiek drogę, czy tylko pod drogę publiczną. Zaskarżona decyzja dotyczy wszystkich dróg powstałych w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości w tym dróg służących wyłącznie obsłudze działek powstałych w wyniku podziału. Burmistrz Gminy R. dodał nadto, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi O. określał jedynie funkcję terenu objętego podziałem - budownictwo letniskowe, nie przewidywał natomiast wydzielenia dróg publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].X.2000 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 5 u-stawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ponieważ podział spornych nieruchomości miał, miejsce w latach 1992 - 1996, do ustalenia odszkodowania miał zastosowanie powołany wyżej przepis, a nie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ strony nie kwestionowały wysokości odszkodowania brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Na skutek skargi na powyższą decyzję Burmistrza Gminy R. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 września 2002r w sprawie IISA/Po3058/00 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2000r NR [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...].08.2000 Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł między innymi, iż decyzje podziałowe stały się ostateczne w czasie obowiązywania przepisu art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29.04. 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( t. jedn. Dz.U z 1991r Nr 30 poz.127 ze zm.), wobec czego skutki tych decyzji w postaci ewentualnego nabycia przez gminę własności gruntu należało oceniać według jego postanowień. NSA zwrócił jednocześnie uwagę, iż zatwierdzające projekty podziału decyzje w swoich sentencjach wymieniają numery utworzonych w wyniku podziału działek oraz ich powierzchnię, bez wskazania ich funkcji. Dopiero w projektach podziału stanowiących załączniki do tych decyzji oznaczono działki jako drogi. W uzasadnieniach tych decyzji ogólnie tylko stwierdzono, że projekty są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dysponując takim materiałem dowodowym zdaniem NSA organy administracji nie miały dostatecznych podstaw, aby przyjąć, ze w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 10 ust. 5 powołanej wyżej ustawy. W związku z tym NSA zobowiązał organ do ustalenia czy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał utworzenie na terenie przedmiotowych działek nowych ulic i o jakim charakterze ( kategorii) oraz, czy postanowienia decyzji podziałowych dają podstawę do przyjęcia, że wydzielenie działek pod drogi nastąpiło w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r Nr [...] na podst. Art. 104 kpa oraz art. 98 ust.3 art. 129 ust.1, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21.08.1997r o gospodarce nieruchomościami ( teks. jedn. Dz.U. z 2000r Nr 46 poz.543 z późn. zm) ustalił odszkodowanie w wysokości [...]zł za działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położone w O. gm. R., które na podstawie prawomocnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr: [...] z dnia [...].04.1992, [...]z dnia [...].06.1994 i [...] z dnia [...].05.1996 przeszły z mocy prawa na własność Gminy R.. Równocześnie w powyższej decyzji ustalono, że odszkodowanie winno być wypłacone na konto S. i W. B. w terminie 14 dni, gdy decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta na skutek odwołania złożonego przez Burmistrza Gminy R. została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...]10.2004 r. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził m.inn, iż z uwagi na fakt, że postępowanie dotyczy trzech różnych nieruchomości, których podziały zostały zatwierdzone trzema różnymi decyzjami zasadnym będzie wydanie trzech odrębnych decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta O. decyzją z dnia [...] maja 2005 Nr [...] na podst. art. 104 kpa oraz art. 98 ust.3 art. 129 ust.1, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21.08.1997r o gospodarce nieruchomościami ( teks. jedn. Dz.U. z 2000r Nr 46 poz.543 z późn. zm) odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w O. powstałą w wyniku podziału nieruchomości tj. działki nr [...] zatwierdzonego prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr: [...] z dnia [...].06.1994. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podniósł, iż w projekcie podziału działki nr [...]w części graficznej projektowaną przedmiotową działkę oznaczono jako drogę. Natomiast w załączniku do uchwały Rady Miejskiej R. z dnia [...] maja 1994 Nr [...] w sprawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w m. O. gmina R. działka ta oznaczone jest w tekście planu jak i w części graficznej jako drogi wewnętrzne. Organ I instancji, powołując się na przepis art. 27 ust.1 ustawy o planowaniu przestrzennym, który nie zobowiązywał do wyznaczania w miejscowym planie szczegółowym przebiegu dróg, uznał, iż działka [...] nie była przewidziana pod drogi publiczne, wobec czego nie przeszła na własność gminy i nie ma obowiązku zapłaty za nią stosownego odszkodowania. Od decyzji tej odwołanie złożyli S. i W. B. domagając się przyznania należnego odszkodowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29.04. 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Podnosząc m.inn, iż wbrew twierdzeniu decyzji drogi zostały wyznaczone zarówno w projekcie podziału jak i w planie zagospodarowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2006r Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzje w całości i ustalił na rzecz S. i W. B. odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w gminie R., we wsi O., stanowiącą działkę nr [...] pow. 0.4126 ha. Równocześnie w powyższej decyzji zobowiązano Gminę R. do zapłaty S.B. i W. B. ustalonego odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie terminie do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29.04. 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( t. jedn. Dz.U z 1991r Nr 30 poz.127 ze zm.), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z tym, że działka nr [...] za którą odszkodowania domagali się wnoszący została wydzielona na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...].06.1994r w oparciu o przepisy w/w ustawy dlatego też skutki tej decyzji należało oceniać według postanowień przepisu art. 10 ust.5 cyt ustawy. W uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...].06.1994r podano że projekt podziału nieruchomości jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy R. , zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy w R. z dnia [...].04.1990r nr [...]oraz uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z [...] maja 1994 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa rekreacyjnego we wsi O. gmina R.. Wydzielona pod drogę działka nr [...] pokrywa się z przebiegiem dróg ujętych w planie i opisanych symbolami Dk2, Dk3, Dk4 i kx . Zgodnie z art. 2 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 21.03.1985 o drogach publicznych (Dz.U z 1985 Nr 14 poz.60 ze zm) drogami publicznymi były drogi gminne, lokalne miejskie, a nawet zakładowe, działka [...] leżała zaś w liniach rozgraniczających drogi ujęte w obowiązującym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego , które to drogi łączyły się z istniejącą drogą lokalną prowadzącą do wsi ( Dk1), to należy stwierdzić, że działka [...] została wydzielona pod drogę lokalną ,co oznacza, że w jej zakresie nastąpił skutek z art. 10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zatem kiedy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. stała się ostateczna jej własność przeszła na rzecz Gminy R.. Wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o przepisy art. 130 ust.1 i 2 i art. 132 ust 3 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21.08.1997r o gospodarce nieruchomościami. ( Dz.U.04. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł Burmistrz Gminy R., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż organ odwoławczy przekroczył swoje kompetencje rozstrzygając, że przedmiotowa działka gruntu przeszła z mocy prawa na własność gminy. Uprawniony do tego był zdaniem skarżącego organ zatwierdzający podziały nieruchomości ewentualnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Według skarżącego organ II instancji naruszył również art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Sprawa o odszkodowanie zaczęła się w 1999r, a więc podczas obowiązywania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Ponadto, zdaniem skarżącego skoro w podstawie materialno prawnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie powołano się na przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie ma podstaw do uznania Gminy R. za właściciela przedmiotowej nieruchomości. Właściciel, na wniosek którego nastąpił podział nieruchomości chcąc uzyskać odszkodowanie powinien domagać się od organu właściwego w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału umieszczenia w decyzji wyraźnego stwierdzenia , do której z wydzielonych działek ma zastosowanie art. 10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Również o oddalenie skargi wnieśli uczestnicy postępowania S.i W. małżonkowie B.. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.04. 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( t. jedn. Dz.U z 1991r Nr 30 poz.127 ze zm.), który odnośnie skutku w postaci przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy R. ma w niniejszej sprawie zastosowanie stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przesądził to już Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 września 2002 r. w sprawie II SA/Po 3058/00 stwierdzając, że skoro decyzje podziałowe stały się ostateczne w czasie obowiązywania przepisu art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29.04. 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( t. jedn. Dz.U z 1991r Nr 30 poz.127 ze zm.), to skutki tych decyzji w postaci ewentualnego nabycia przez gminę własności gruntu należało oceniać według jego postanowień. Co zaś się tyczy postępowania o ustalenie odszkodowania to postępowanie to na mocy art. 233 ustawy z dnia 21.08.1997 o gospodarce nieruchomościami, toczy się według jej przepisów. Odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulic ustala się bowiem w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem należy stwierdzić, iż wbrew twierdzeniu skarżącego organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień rozstrzygając, że działka gruntu [...]przeszła z mocy prawa na własność gminy. Jak wynika bowiem z wyroku NSA w Warszawie z dnia 19.06.1996 w sprawie IV SA 198/95 ( Wspólnota 1996/48/26) w decyzji o podziale nieruchomości organ administracyjny nie może orzekać o własności działek wydzielonych w wyniku podziału, może on jedynie określić działkę, która została wydzielona pod budowę ulicy w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Grunty wydzielone pod ulice przechodzą na własność gminy z mocy prawa bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnej decyzji. Jedyną przesłanką potrzebną do przyznania odszkodowania jest przejście gruntu wydzielonego pod ulicę na własność gminy. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 1.09.1993 w sprawie III CZP 84/93 OSP 1994/9/170. W ocenie Sądu Administracyjnego organ II instancji miał wystarczające podstawy , aby przyjąć, że w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z Decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...].06.1994r zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości – działki [...]– wynika, że jest on zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy R. , zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy w R. z dnia [...]04.1990r nr [...] oraz uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z [...] maja 1994 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa rekreacyjnego we wsi O. gmina R.. Skoro więc Kierownik Urzędu Rejonowego w W. wydając decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości stwierdził , iż jest on zgodny z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa rekreacyjnego we wsi O., to oceny skutku prawnego w zakresie działki [...]należy dokonywać w oparciu o ten plan. Plan ten niewątpliwie ustalał przebieg drogi publicznej po gruncie stanowiącym działkę nr [...]. Wydzielona pod drogę działka nr [...] pokrywa się z przebiegiem dróg ujętych w planie i opisanych symbolami Dk2, Dk3, Dk4 i kx .Symbole te oznaczają: Dk2, Dk3, Dk4 –projektowane drogi kołowe wewnętrzne, szerokości w liniach rozgraniczających 7,50 m 2, kx- droga piesza do projektowanych terenów rekreacyjno-sportowych, Stosownie do ówcześnie obowiązującego przepisu art. 27 ust1 ( a nie 127 ust.1 jak podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. ( t. jedn. Dz. U. z 1989. Nr 17. poz.99) o planowaniu przestrzennym , miejscowy plan szczegółowy określał przeznaczenie gruntu, wyznaczał linie rozgraniczające te grunty, ustalał zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby jeszcze inne warunki i wytyczne. Zgodnie zaś z art. 1 i 2 ust. 1 i 2 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 21.03.1985 o drogach publicznych (Dz.U z 1985 Nr 14 poz.60 ze zm) drogą publiczną była droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogami publicznymi były między innymi drogi gminne, lokalne miejskie, a nawet zakładowe. Ulice leżące w ciągu w/w dróg należały do tej samej kategorii co te drogi. Do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczało się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych (art. 7ust 1 ustawy o drogach publicznych). Skoro działka [...] leżała w liniach rozgraniczających drogi ujęte w obowiązującym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego, które to drogi łączyły się z istniejącą drogą lokalną prowadzącą do wsi ( Dk1), to należy stwierdzić, że działka [...] została wydzielona pod drogę lokalną , a więc publiczną co oznacza, że w jej zakresie nastąpił skutek z art. 10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zatem kiedy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. stała się ostateczna jej własność przeszła na rzecz Gminy R.. Skarżący kwestionował zaskarżoną decyzję jedynie co do zasady, a nie co do wysokości. Wobec powyższego, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podst. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.) skargę oddalić /-/ Sz. Widłak /-/ K. Wolna-Kubicka /-/ M. Lorych - Olszanowska D.W.d