II OSK 775/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i H. małżonków Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 897/05 w sprawie ze skargi M. i H. małżonków Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 897/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. i H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2005 r., zn. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] ustalił na wniosek A. M. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego z zapleczem magazynowym z przeznaczeniem na handel detaliczny samochodowymi odbiornikami radiowymi, głośnikami i alarmami, usługi (montaż samochodowych alarmów i odbiorników radiowych) oraz na mieszkanie dla jednej rodziny, wraz z urządzeniami techniczno-budowlanymi, w tym przebudową fragmentu pasa drogowego ul. [...] w zakresie związanym z wykonaniem zjazdu usytuowanego w części działki nr [...]. Powyższa decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 1 marca 2005 r. M. i H. Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji podnosząc, że decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla budynku mieszkalno-usługowo-handlowego, podczas gdy warunki te winny być ustalone dla budynku jednorodzinnego, gdyż teren przeznaczony był wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną. Małżonkowie Z. podali również, że wcześniej nie domagali się jej zmiany, bo nie wiedzieli o zamianie projektu zabudowy działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] maja 2005 r. zn. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., a następnie po rozpoznaniu wniosku M. i H. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., zn. [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została na podstawie przepisów art. 40 ust.1 i 3 i 42 ust 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.) oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B, zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w K ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą z dnia [...] listopada 1994 r. Analiza części graficznej i tekstowej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wykazała, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z jego ustaleniami. Według planu przedmiotowa działka położona jest na obszarze o funkcji podstawowej – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i funkcji uzupełniającej – handel detaliczny, rzemiosło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skoro podstawową funkcją terenu było budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a uzupełniającą handel detaliczny i rzemiosło oraz usługi, to zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalno-handlowo-usługowego z zapleczem magazynowym, z przeznaczeniem na handel, nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B, a tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki położonej przy ulicy [...] nie zawiera wady określonej art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Organ podkreślił także, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczała wydanie decyzji odmownej tylko wtedy, gdy zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu, przy czym sprzeczność ta musiałaby wynikać wprost z planu. Inwestycja ta jednak z ustaleniami planu sprzeczna nie jest i odpowiada wymaganiom art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ochrony interesów osób trzecich, co wynika m.in. z załącznika tekstowego nr 1 określającego parametry przestrzenno-wysokościowe zabudowy i warunki, zgodnie z którymi inwestycję należy zaprojektować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, użytkowników nieruchomości sąsiednich, w szczególności poprzez: zachowanie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, energii elektrycznej i innych związanych z przebudową sieci infrastruktury technicznej, ochronę użytkowników istniejących budynków mieszkalnych przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi. Organ wyjaśnił, że w załączniku graficznym nr 2 do decyzji nie wskazano usytuowania projektowanego budynku, kwestia ta jest rozstrzygana w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach podkreśliło, że zarzuty w zakresie wadliwości decyzji z powodu budowy budynku o rozmiarach 27,5 m na 11 m, w zbyt bliskiej odległości od granicy są nieuzasadnione – usytuowanie i parametry projektowanego budynku nie stanowiły bowiem elementu rozstrzyganego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do wywodów w zakresie poprawienia nazwy budowy Kolegium wyjaśniło, że zamierzenie inwestycyjne nazwano jako budowa budynku mieszkalno-usługowo-handlowego, lecz równocześnie określono warunki zabudowy i zagospodarowania przewidziane dla obszaru o funkcji podstawowej zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i funkcji uzupełniającej handel, rzemiosło. Ustalone omawianą decyzją parametry przestrzenno-wysokościowe, wskaźnik intensywności zabudowy jednoznacznie wskazują, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne to zabudowa jednorodzinna, o jakiej mowa w punkcie 21 ustaleń realizacyjnych ogólnych miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Ustosunkowując się do zarzutu, iż odwołujący się, w toku postępowania o pozwolenie na budowę, zostali zapoznani z projektem budynku mieszkalnego z rozszerzonym zapleczem usługowym o wymiarach 17 m długości i 10 m szerokości, a realizowany jest inny obiekt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że kwestia ta, podobnie jak zarzuty odnośnie realizacji budynku z naruszeniem obowiązujących norm odległościowych oraz przepisów przeciwpożarowych dotyczą postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję M. i H. Z. zarzucili rażącą obrazę przepisu art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. poprzez przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z tym planem oraz rażącą obrazę przepisu 156 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych określonych w art. 16 § 1 k.p.a., dlatego postępowanie to ma charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tymczasem żadna z przesłanek w przedmiotowym postępowaniu nie wystąpiła. Sąd wskazał, że skarżący zarzucili decyzji rażące naruszenie prawa. Jednak z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami skargi, że został rażąco naruszony art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ i spełniała warunki, o których mowa w art. 42 ust. 1 tej ustawy. Decyzja ta, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest także sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B.. Inwestycja znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na której jednak dopuszczono funkcję uzupełniającą handel detaliczny i rzemiosło, a zatem nietrafny jest zarzut skarżących, iż w przedmiotowej decyzji doszło do rozszerzenia funkcji uzupełniającej. Trafnie także organ odwoławczy wskazał, że wyznaczone dla projektowanego obiektu parametry przestrzenno-wysokościowe, wskaźnik intensywności zabudowy odpowiadają parametrom przewidzianym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i są one zgodne z ustaleniami planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B.. Pomimo nazwania budynku mieszkalno-usługowo-handlowy, powiązane z nim parametry wskazują, iż decyzja ta ustala warunki dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś uzupełniającą funkcją są usługi i handel. Sąd podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wskazuje się jedynie ogólny charakter i rodzaj projektowanej inwestycji, dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę określa się szczegółowo charakter inwestycji w tym m.in. jej dokładną lokalizację i formę architektoniczną, w związku z czym słusznie organ orzekający w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zajmował się tymi kwestiami w tym postępowaniu. Decyzja nie została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie jest ona również obarczona pozostałymi, wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. wadami, skutkujących jej nieważnością. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez M. i H. Z. zarzucono mogące mieć wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona nią decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa – art. 40 i 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B.. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z samej treści wniosku wynika, iż miał o na celu obejście ustaleń szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B.. Z wniosku wynika bowiem, że odwrócono proporcje zabudowy ustalone w planie. Przewidywana powierzchnia zabudowy magazynowo-usługowej wynosi 145 m² i jedynie pozostała część ma stanowić funkcję mieszkalną, podczas, gdy ta właśnie funkcja jest ustaloną w planie funkcją podstawową. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną stanowi to daleko idące naruszenie ustaleń planu, polegające na zlokalizowaniu uciążliwej dla otoczenia funkcji handlowo-usługowej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Z urzędu natomiast bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżany wyrok mógłby naruszyć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. tylko wówczas, gdyby zaskarżana decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa, co w niniejszej sprawie musiałoby oznaczać, że decyzja Prezydenta Miasta Kielce nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. dotknięta jest co najmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji dokładnie przeanalizował przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego, które stosował organ wydając kwestionowaną decyzję z [...] lipca 2002 r. i żaden z tych przepisów nie został naruszony, nie mówiąc już o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestionowanej decyzji nie można zarzucić, że jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego w dacie jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem wszystkie funkcje: mieszkalno-usługowo-handlowa, jakie przewidziano dla planowanego budynku były na tym terenie przewidziane w planie. Prawdą jest, że funkcją podstawową była "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", a handel detaliczny i rzemiosło były to funkcje uzupełniające i w treści kwestionowanej decyzji są zawarte te ustalenia planu. Nigdzie też w decyzji nie zmieniono tych funkcji określając w dalszej części szczegółowe ustalenia realizacyjne, które również są zgodne z ustaleniami planu. Określenie w decyzji inwestycji jako "budynku mieszkalno-usługowo-handlowego" nie oznacza też, że nie będzie to budynek jednorodzinny dodatkowo z funkcją usługowo-handlową, co można porównać z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2 lit. a/ Prawa budowlanego z 1994 r. Należy też się zgodzić z wyjaśnieniem Sądu, iż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można określać położenia (usytuowania) obiektu w terenie ani jego wielkości, jeżeli to nie wynika z obowiązującego planu miejscowego, a tym bardziej określać jaką powierzchnię ma mieć część mieszkalna a jaką usługowa, czy też handlowa, gdyż to są elementy projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Występując z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, inwestor nie musi mieć już projektu budowlanego, gdyż ten opracowuje się dopiero w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Do organu architektoniczno-budowlanego należało zadbać o to, aby wszystkie trzy funkcje przewidziane we wniosku inwestora, nie naruszały ustaleń obowiązującego planu miejscowego i wydanej na jego podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności aby funkcja mieszkalna budynku była podstawowa. Kwestionowana decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. posiada wszystkie elementy, które zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, powinna zawierać taka decyzja. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.po.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego adw. K. D. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.