I OSK 739/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA : Anna Lech Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. – J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 1134/05 w sprawie ze skargi I. K., K. K. – J., K. K., J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 1134/05 oddalający skargę I. K., K. K.-J., K. K., J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji podziałowej z naruszeniem prawa. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] czerwca 1989 r. nr [...] wystąpili współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] położonej w Ż. tj. J. K., K. K., G. K., I. K. i K. K.. Decyzja ta zatwierdzała projekt podziału działki nr [...] położonej w Ż., stanowiącej własność Z. S., na cztery działki nr [...], [...], [...] i [...]. Projekt podziału sporządzony przez uprawnionego geodetę do wskazanej decyzji (wpisany do ewidencji Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] czerwca 1989 r. nr 2724/7/89) przewidywał podział działki nr [...] na pięć działek [...], [...], [...], [...] i [...]. Tym samym projekt podziału nie był tożsamy z decyzją, która go zatwierdzała. Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wnioskodawcy podnieśli, że przedmiotem podziału były działki nr [...], [...] oraz część ich działki nr [...], a nie nieruchomość zawierająca się w granicach działki ewidencyjnej [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] czerwca 1989 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie nie stwierdzającą jej nieważności ze względu na wywołane tą decyzją nieodwracalne skutki prawne. Organ uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek uregulowany w art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie sytuację, w której organ nie stwierdza nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 (decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; sprawa była już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną; decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa), jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W postępowaniu nadzwyczajnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że decyzja z dnia [...] czerwca 1989 r. została wydana z naruszeniem art. 12 ust. 1 i art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), bowiem podział nieruchomości nastąpił niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie stwierdziło jej nieważności, bowiem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, których w trybie administracyjnym nie da się zmienić. Oddalając skargę I. K., K.i K.-J., K. K., J. K. wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 1134/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nie narusza prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (§ 1 pkt 2). Bezspornym było w sprawie, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] czerwca 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło, że zatwierdzony tą decyzją podział działki nr [...] został przeprowadzony niezgodnie z obowiązującym wówczas Planem zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjętego uchwałą Gminnej Rady Narodowej. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu administracji, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do treści art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przeszkodą do wyeliminowania przez organ administracyjny z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 2 k.p.a., z powodu nieodwracalności jej skutków prawnych, jest zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jedną z konsekwencji prawnych decyzji podziałowej było nabycie, na podstawie warunkowej umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] sierpnia 1989 r. oraz umowy o przeniesieniu własności nieruchomości z dnia [...] września 1989 r. nr rep. [...], działki nr [...] przez W. N. i T. N.. Nabywcy tej nieruchomości zostali wpisani w dziale II księgi wieczystej Kw [...] w dniu 30 września 1989 r. W późniejszym okresie następowały dalsze zbycia kolejno wyodrębnianych działek. W dacie podejmowania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedmiotowa działka podzielona była na kilkanaście działek, a ich właściciele korzystali z ochrony rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Stąd też decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] czerwca 1989 r. nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, które zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. stanowią przeszkodę uniemożliwiającą stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Sądu nie ma istotnego znaczenia, że okoliczność ta dotyczy jedynie części nieruchomości powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. W tym wypadku stosownie do treści art. 158 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej zobligowany był ograniczyć się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. K.-J. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można podzielić oceny Sądu I instancji, że decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] czerwca 1989 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie można zgodzić się z poglądem, że w przedmiotowej sprawie doszło do zbycia nieruchomości osobie trzeciej i że była to czynność nieodwracalna. Naczelnik Gminy R. wydając decyzję dotyczącą podziału działki [...], podzielił działkę już wtedy nieistniejącą, gdyż została ona podzielona aktami własności ziemi z dnia 1980 r. Tym samym decyzja o podziale w momencie jej wydania była niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ponadto istnieją sprzeczności i niejasności w numeracji działek. W dniu 25 kwietnia 2008 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo, w którym pełnomocnik K. K. – J. uzupełniła podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, iż zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K., G. K., I. K. i J. K. w pismach z dnia 5 kwietnia 2007 r. oświadczyli, że popierają skargę kasacyjną K. K. – J.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. K. – J. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 1134/05, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podnieść należy, że pierwotny zarzut skargi kasacyjnej był sformułowany w ten sposób, że dotyczy on "naruszenia przepisów postępowania a w szczególności art. 145 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi". Tak sformułowany zarzut odniesiony do powołanego art. 145 § 1 p.p.s.a. oznacza, że skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Dokonana później w tzw. uzupełnieniu skargi kasacyjnej zmiana podstawy kasacyjnej na zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, nie mogła odnieść skutku prawnego, gdyż została dokonana po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, a zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. zdanie ostatnie po tym terminie strony mogą przytaczać tylko nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, a ponadto poza ogólnikowym naruszeniem prawa materialnego nie wskazano konkretnych przepisów prawa materialnego, które miały zostać naruszone. Jeżeli chodzi natomiast o pierwotny zarzut skargi kasacyjnej to sprowadza się ona jedynie do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż decyzja podziałowa Naczelnika Gminy R. z dnia [...] czerwca 1989 r. nr [...] była niewykonalna w momencie jej wydania, bowiem nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w tym czasie już nie istniała. Przedstawiony zarzut nie może zostać uwzględniony. Na wstępnie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjnie trafnie podniósł, iż postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. wszczęte na wniosek I. K., K. K., K. K. – J., G. K. i J. K. toczyło się w trybie nadzorczym dotyczącym nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] czerwca 1989 r. nr [...]. Nieważność jest rodzajem sankcji stosowanej m.in. w przypadku rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] został dokonany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z rażącym naruszeniem obowiązującego wówczas art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Tego typu uchybienie stanowi wadę decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże nie od razu organ był zobowiązany stwierdzić nieważność decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym, organy administracji mają obowiązek ustalić nie tylko, czy badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ale również zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 k.p.a., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Nie stwierdza się nieważności decyzji bez względu na przyczyny nieważności określone w § 1, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] czerwca 1989 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne polegające na zbyciu nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zarzut skargi kasacyjnej niewyjaśnienia sprawy co do tego, ze decyzja podziałowa była trwale niewykonalna jako obejmująca działkę nieistniejącą, nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż po pierwsze, w granicach zarzutu skargi kasacyjnej, nie występuje w istocie kwestia dokonania podziału nieistniejącej działki, a więc działki abstrakcyjnej, wirtualnej lecz ewentualnie o posłużenie się nieprawidłowym, niedokładnym, błędnym oznaczeniem ewidencyjnym dzielonej działki i w konsekwencji także działek powstałych z niej w dalszym obrocie prawnym. Po drugie, nie można mówić o niewykonalności decyzji, jeżeli na jej podstawie dokonywany był obrót prawny chociażby częścią gruntów, które ona obejmowała. Kwestia zaś ewentualnych nieprawidłowych oznaczeń numerycznych poszczególnych działek należy do wyjaśnienia i rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. W rozpoznawanej sprawie na przestrzeni lat, do dnia wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji z dnia [...], działka nr [...] uległa wielokrotnemu podziałowi i nastąpił obrót cywilnoprawny wydzielonymi nieruchomościami, ujawnionymi w księgach wieczystych, w wyniku którego nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Ani organy administracji, ani też sądy administracyjne nie mają bowiem uprawnień do wzruszenia aktów notarialnych, ani do rozstrzygania o zgodności treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie występuje jedna z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji tj. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz występuje jedna z przesłanek negatywnych, którą są nieodwracalne skutki prawne decyzji podziałowej, a zatem, że w takiej sytuacji organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Z powyższych względów skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, wskutek czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł w sentencji wyroku o jej oddaleniu.