I SA/Wa 1401/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech /spr./ Sędziowie WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] o odmowie przyznania T. G. świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego w miesiącu styczeń 2006 r. na dożywianie syna w wysokości [...] zł, wpłatę części zaległości za czynsz w wysokości [...] zł, środki higieny i czystości w wysokości [...] zł, dożywanie wnioskodawczyni w wysokości [...] zł oraz pralnię i osobę do noszenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. odmówił T. G. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego w miesiącu styczeń 2006 r. na dożywianie syna w wysokości [...] zł, wpłatę części zaległości za czynsz w wysokości [...] zł, środki higieny i czystości w wysokości [...] zł, dożywanie wnioskodawczyni w wysokości [...] zł oraz pralnię i osobę do noszenia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że sytuacja życiowa wnioskodawczyni, a w szczególności udzielanie jej comiesięcznej pomocy społecznej nie znajduje podstaw do przyznania pomocy w stosunku do całości wszelkich zgłaszanych potrzeb. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. W myśl art. 3 powołanej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy. Państwo powołując instytucję pomocy społecznej nałożyło na nią obowiązek realizacji swojej polityki pomocy osobom i rodzinom, które nie są w stanie z różnych przyczyn, pokonać trudnych sytuacji życiowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że ustawa o pomocy społecznej daje także wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą w możliwościach pomocy społecznej (art. 2 ust. 4). Organ odwoławczy zaznaczył również, że w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeśli sprawa rozpoznawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, jak to ma miejsce w przypadku zasiłku celowego, odmowa przyznania pomocy może nastąpić tylko wówczas, jeżeli udowodnione zostanie, na podstawie dowodów określonych w art. 75 kpa i przy zachowaniu zasad ustalonych art. 7 i art. 77 § 1 kpa, że ubiegający się o pomoc, choć znajduje się w trudnej sytuacji, jest w stanie tę sytuację sam pokonać i jego żądania nie odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, będący materialnoprawną podstawą przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ administracyjny ma charakter uznaniowy, nie oznacza to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami procedury administracyjnej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 kpa, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że użyty w powołanym przepisie zwrot "może" wskazuje, że w przypadkach nim określonych orzekanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, iż od decyzji organu administracyjnego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznana pomoc i w jakiej wysokości. Organ orzekający zachowuje przy tym znaczny zakres swobody zarówno w ocenie warunków bytowych wnioskodawcy i jego rodziny, jak i w ocenie okoliczności sprawy, korzysta także ze znacznego zakresu swobody w wyborze właściwego rozstrzygnięcia. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że T. G., prowadzi gospodarstwo domowe wraz z synem i nie pracuje zawodowo. Łączny dochód w rodzinie skarżącej wynosi [...] zł i jest wyższy od określonego ustawowo kryterium dochodowego, tj. kwoty 632 zł. Organ odwoławczy powołał treść art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej oraz zaznaczył, że organ pierwszej instancji zaspokaja niezbędne potrzeby skarżącej i jej rodziny poprzez przyznanie jej bezpłatnych obiadów (talony do baru) oraz pomocy w postaci zasiłków celowych. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Jednakże, jak stanowi art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. T. G. nie dopełnia tego obowiązku, bowiem nie dostarczyła rachunków na zakupione środki czystości, co umożliwiłoby ustalenie czy rozliczyła się ona z przyznanych jej na ten cel środków finansowych, a w konsekwencji zapewne też skutkowałoby udzieleniem dalszej pomocy w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło, że w jego ocenie organy pomocy społecznej nie mają obowiązku wyręczania swoich klientów w ich osobistych staraniach o zapewnienie poprawy swego bytu. Pomoc społeczna nie przysługuje tym, którzy mają własne środki na utrzymanie. Podstawowym kryterium przyznawania zasiłków pieniężnych z pomocy społecznej jest niska dochodowość, powodująca brak dostatecznych środków na utrzymanie siebie i rodziny w "warunkach odpowiadających godności człowieka". Zaspokajanie potrzeb z zasobów pomocy społecznej powinno być ukierunkowane w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować, Skarżąca – zdaniem organu - do takiej kategorii osób nie należy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że w przypadku T. G. bez wątpienia występuje jedna z przesłanek określonych w art. 7 pkt 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej warunkujących udzielenie pomocy społecznej, tj. bezrobocie i niepełnosprawność. Jednakże zasadniczą przesłanka kwalifikującą do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest spełnienie warunku z art. 4 powołanej ustawy. Ustalony stan faktyczny wskazuje ponadto, że skarżąca posiada własne środki na utrzymanie. Tym samym - zdaniem organu odwoławczego - rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. G. W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie z dnia 18 września 2006 r. skarżąca przedstawiła trudną sytuację materialną i życiową swojej rodziny. T. G. podniosła, że odmowa przyznania pomocy przez ośrodek pomocy społecznej z miesiąca na miesiąc pogłębia jej "skromną stopę życiową" oraz zaznaczyła, że "jednostronne odnoszenie się w OPS i SKO do życiowych spraw narusza interes rodziny". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie podkreślić należy, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stosownie do treści art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca ma na utrzymaniu małoletniego syna oraz że miesięczny dochód tej dwuosobowej rodziny wynosi [...] zł. Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazany dochód przekracza wysokość kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. 632 zł. Zaznaczyć trzeba, że w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ustawodawca, w art. 41 powołanej ustawy o pomocy społecznej, przewidział przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe: 1) specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Z treści powołanego art. 41 ustawy o pomocy społecznej wynika, że świadczenia na podstawie tego przepisu przyznawane są w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie nie są to świadczenia obowiązkowe, ale też przyznanie tych świadczeń nie może być dowolne. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym – jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - organy administracji publicznej związane są przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. W myśl natomiast art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie do treści art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta powinna zaś odpowiadać wymogom określonym w art. 107 kpa. W przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, do których należy zaliczyć decyzję wydaną w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej mają obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W myśl zaś art. 4 tej ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły T. G. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na miesiąc styczeń 2006 r. podnosząc, że skarżąca nie dopełniła obowiązku współdziałania, o którym mowa w powołanym art. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz że posiada ona własne środki na utrzymanie. Jednakże ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., ani też uzasadnienie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zawierają żadnych ustaleń dotyczących możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej [...] W. Orzekające w sprawie organy ograniczyły się w zasadzie do ogólnego przedstawienia zasad jakimi kierują się organy pomocy społecznej rozpoznając wnioski o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej oraz do wskazania jakiego rodzaju pomoc przyznana już została skarżącej i jej małoletniemu synowi. Zdaniem sądu organy administracji publicznej orzekające w sprawach przyznania bądź odmowy przyznania pomocy społecznej winny w uzasadnieniu podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie danego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne świadczenia. Z uwagi na fakt, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie obejmowało tego rodzaju danych sąd uznał, że decyzje te muszą być zakwalifikowane jako nadmiernie dowolne, a zatem przekraczające granice uznania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, w tym m.in. specjalnego zasiłku celowego, organ administracji publicznej powinien wykazać, jakie miał przyznane środki na pomoc społeczną, w tym na zasiłki celowe specjalne i jak nimi rozdysponował. Ocenę możliwości finansowych gminy należy też odnieść do konieczności zaspokojenia potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej. W ocenie sądu brak takich danych uniemożliwia kontrolę prawidłowości podjętych w sprawie decyzji i stanowi naruszenie prawa, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.