VI SA/Wa 1697/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Andrzej Kuna (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. A. kwotę 2815 (dwa tysiące osiemset piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku przeprowadzonej kontroli pojazdu członowego składającego się z naczepy marki Scania o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą należącego do J. A., prowadzącego P. "A.", dalej skarżący, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzja z dnia [...] lutego 2006 roku nałożył karę pieniężną o łącznej wysokości 12.600 zł. Na podstawie art. 13g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze. zm.) oraz na podstawie lp. 9.5 lit. "b" zał. nr 2 do tej ustawy została nałożona kara pieniężną w wysokości 600 za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy o 924 kg. Kara pieniężna w wysokości 6 600 zł. została nałożona stosownie do lp. 6.7 lit. "d" i "e" załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych, za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś pojedynczą pojazdu na drodze, na której jest dopuszczony ruch pojazdów o nacisku do 8 ton. d - od 9,01 do 9,5 t-1200 zł. e - za każde rozpoczęte przekroczenie o 0,5 t powyżej 9,5 t - 900 zł. Przekroczenie wyniosło 4,299 t, co po odjęciu 1,5t (9,5 - 8,0 = 1,5) daje jeszcze 2,799 t. Rozpoczętych kolejnych limitów 0,5 t pozostało więc sześć. Oznacza to kwotę: 6 x 900 = 5400 zł. Łącznie kara za to naruszenie wyniosła: 1200zł. + 5400zł. = 6600 zł. Natomiast kara pieniężna w wysokości 5400 zł. została nałożona w oparciu o lp. 6.6 lit. "c" załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś potrójną naczepy na drodze, na której jest dopuszczony ruch pojazdów o nacisku osi pojedynczej do 8 ton, co dla potrójnej osi naczepy określa limit 19,5 tony, gdy odległości pomiędzy osiami składowymi są większe niż l,3m i nie większe niż 1,4m i sumie nacisków osi: c - powyżej 23,3 t do 24,8 t - 5400 zł. Pomiar nacisku na potrójną oś naczepy wykazał w sumie 24,745 t., co jest zawarte w limicie określonym pod literą "c". W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wynik ważenia zespołu pojazdów wyniósł 42924 kg - co oznacza przekroczenie dla pojazdu zarejestrowanego przed 13 marca 2003 roku o 924 kg. Wynik pomiaru nacisku na oś napędową wyniósł 12299 kg. co oznacza przekroczenie dla drogi nr 829, gdzie dopuszczony jest ruch pojazdów o nacisku osi pojedynczej 8000 kg, o 4229 kg, a wynik pomiaru nacisku na potrójną oś naczepy wyniósł 24745 kg, co oznacza przekroczenie dla drogi nr 829, gdzie dopuszczony jest ruch pojazdów o nacisku potrójnej osi naczepy 19500 kg (przy odległościach pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m), o 5245 kg. Pismem z dnia [...] lutego 2006 roku pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie zarzucając zaskarżonej decyzji: nieważność postępowania poprzez skierowanie orzeczeń do osoby nie będącej stroną w sprawie ( art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.); naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, czy kierowca zestawu drogowego opisanego w decyzji, drogę na której został zatrzymany do kontroli wykonywał na polecenie pracodawcy, czy też drogę tego pojazdu wytyczył sobie samodzielnie; naruszenie powołanych w decyzjach przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe przyjęcie, że przewóz odpadów nieuciążliwych odbywał się bez zezwolenia oraz przyjęcie, iż strona może być obciążona karami pieniężnymi wymienionymi w decyzjach. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania w obu sprawach, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie spraw do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że jedynie w decyzji nr [...] organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w stosunku do J. A., nie podając jednak na jakiej zasadzie ustalono, iż to właśnie on może być strona w sprawie. W drugiej natomiast zaskarżonej decyzji nie ma chociażby jednej wzmianki odnośnie tego, dlaczego J. A. potraktowano jako stronę w sprawie. Już samo to czyni decyzję nieważną lub co najmniej obarczaną rażącą wadliwością uzasadnienia. Nawet gdyby w decyzjach było jasno wyłożone, że skarżący jest pracodawcą dokonującego przewozu A. K., to wcale to nie oznacza, by automatycznie ponosił odpowiedzialność na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z przepisu tego wynika, że taką odpowiedzialność może ponosić jedynie korzystający z takich dróg. Tylko wówczas więc pracodawca kierowcy dokonującego przewozu może być obciążony karami, gdy zostanie mu wykazane, że zatrudniany przez niego kierowca wykonywał polecenia w zakresie trasy przejazdu. Zdaniem skarżącego, w przypadku A. K. ( chyba M. S., który był kierowcą) tak sytuacja nie miała miejsca, ponieważ samowolnie wybrał on trasę przejazdu. Tak więc skarżący nie może odpowiadać za zachowanie kierowcy. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art.61 ust.2 i 11, art.64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 58 poz. 515), art. 13 g ust. 1 oraz art. 40 c ust. 1, art.41 ust.4, 5 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), lp.6 pkt 6 lit. c, lp.6 pkt 7 lit. d) i e) załącznika do ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486), Główny Inspektor transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku: uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymuję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art.61 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. Jeżeli masa, lub naciski osi są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi (...) przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia (art. 61 ust. 11 w/w ustawy). Natomiast stosownie do art.64 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Po dokonaniu pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu stwierdzono: przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś napędową o 4,229 t (nacisk wyniósł 12,299 t), przekroczenie nacisku potrójnej osi naczepy, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,4 m o 2,945 t (nacisk wyniósł 24,745 t), a także przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów o 0,924 tony (dopuszczalna masa całkowita zestawu pojazdów wynosiła 42,924 t). Z uwagi na powyższe na stronę nałożona została kara pieniężna o łącznej wysokości 12.600 złotych zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Ponadto organ podniósł, że za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi - z podmiotowego punktu widzenia -przedsiębiorca. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Zgodnie bowiem z zasadą ryzyka pracodawcy (tzw. ryzyko osobowe) to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do wykonywanej pracy. Reguła ta obowiązuje tak na gruncie prawa cywilnego jak i administracyjnego. Odnośnie częściowego uchylenia decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 600 złotych za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Celem postępowania winno być jednoznaczne ustalenie czy strona dopuściła się naruszenia określonego w lp.9 pkt 5 lit. b, czy w lp.9 pkt 11 lit. b. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, iż ważeniu poddany został zestaw pojazdów zarejestrowany przed 13 marca 2003r., natomiast jako przepis sankcjonujący wskazano lp.9 pkt 5 lit. b - przepis nie odnoszący się do tej szczególnej grupy pojazdów, która wyodrębniona została ze względu na datę dokonania rejestracji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów zainicjowanych w odwołaniu przez stronę skarżącą oraz brak wyjaśnienia czy prowadzący pojazd M. S., wykonywał czynności na rzecz skarżącego, a jeśli tak to na jakiej podstawie prawnej; art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w stosunku do osoby, która nie jest stroną sprawy; c) naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 13 g ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że J. A. w spornej sytuacji faktycznej należało uznać za osobę korzystająca z dróg publicznych poprzez przejazd pojazdem nienormatywnym, którą obciążają kary za taki przejazd. W konsekwencji wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, bądź też o uchylenie zaskarżonej decyzji; W uzasadnieniu skargi, skarżący ponownie podniósł, że skarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jako skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania. W postępowaniu odwoławczym zupełnie nie wyjaśniono na jakiej podstawie wykonujący sporny transport M. S. został przypisany do firmy skarżącego. Skarżący wskazał, że podnoszona przez organ okoliczność, iż ponosi on ryzyko działalności wykonywanej na jego rachunek, byłaby istotna gdyby M. S. był zatrudniony w ramach stosunku pracy. Tego jednak w sprawie nie stwierdzono, a zatem ustalenie, iż wynikająca z prawa pracy zasada ryzyka pracodawcy za działania pracownika, nie może mieć zastosowania. Dalej skarżący wywodzi, że z powyższych przyczyny brak jest w sprawie ustaleń faktycznych, co do tego, że w świetle art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, to jego należy uznać za korzystającego z dróg publicznych. Tym samym więc nie mogą obciążać skarżącego żadne opłaty karne za przejazd pojazdem nienormatywnym ujawnione w trakcie kontroli z dnia [...] grudnia 2005r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, aniżeli wskazane przez stronę skarżącą – przyczyn. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], została wydana z istotnym uchybieniem przepisu art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272 i cyt. tam orzecznictwo). Doktryna wskazuje przykładowo, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 802). Należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane uchybienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji. Zdaniem Sądu podnieść należy na marginesie, iż organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 811). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96). Dodać należy, iż w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601). Tym samym przyjąć należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dopuścił się – zdaniem Sądu – istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie uzasadnił, dlaczego przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Nie dokonując na tym etapie postępowania merytorycznej oceny zasadności nałożonej na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 12.600 zł, należy w tej sytuacji uznać, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a., rozstrzygając w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uznając, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął swoje rozstrzygnięcie w sposób niezgodny z prawem - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu. Orzekając zwrot kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.