II SA/Gl 343/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi W.B. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, wydanym w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Ka 2280/01, uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...]. Decyzją tą Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono W.B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, położonego w R. przy ul. [...] na działce nr [...]. Z uzasadnienia wyroku z dnia 21 sierpnia 2003 r. wynika, iż przyczyną uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę było rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję organu I instancji. W związku z tym Sąd wyraził pogląd o braku "podstaw do wydania pozwolenia na budowę" i wskazał, że organ odwoławczy w tej sytuacji powinien podjąć rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji I instancji i umorzeniu postępowania w tej instancji. W następstwie tego wyroku Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie w tej instancji. Skargę na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] – złożoną przez inwestora W.B. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wyrokiem z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 2836/03. Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w R. Po przeprowadzeniu oględzin przedmiotowego budynku w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wydał postanowienie z dnia [...] nr [...], którym nałożył na inwestora W.B. obowiązek przedłożenia do dnia [...] oceny technicznej wykonanych robót związanych z realizacją rozbudowy budynku przy ul. [...] w zakresie określonym w tym postanowieniu. Podstawą wydania powyższego postanowienia, wskazaną przez organ I instancji był art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.jednolity – Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z zm./. Z uzasadnienia omawianego postanowienia wynika, że organ wydał go we wszczętym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a to w związku z art. 51 ust. 7 tego prawa. Organ uznał bowiem, że do robót wykonanych do daty uchylenia przez Sąd pozwolenia na budowę to jest do dnia 21 sierpnia 2003 r. nie może być stosowany art. 48 Prawa budowlanego lecz art. 51. Wprawdzie roboty budowlane inwestor rozpoczął w oparciu o nieostateczną decyzję organu I instancji to jest w dniu [...] i w oparciu o tę decyzję, jak wynika z dziennika budowy, zrealizował [...], to jednak wobec utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej decyzją ostateczną z dnia [...], dalsze roboty były już wykonane na podstawie decyzji ostatecznej. Decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona już po faktycznym zakończeniu budowy w dniu [...]. W obecnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego należy więc ustalić czy obiekt został wykonany w sposób odpowiadający przepisom i podstawowym wymaganiom określonym w art. 5 Prawa budowlanego, czemu ma służyć nałożony postanowieniem obowiązek przedłożenia oceny technicznej we wskazanym zakresie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył E.U. W zażaleniu tym zarzucił sprzeczność ustaleń organu I instancji z oceną dokonaną przez Sąd w wyroku z dnia 21 sierpnia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2280/01, którym uchylono decyzję ostateczną Wojewody Ś. z dnia [...]. Zdaniem żalącego się przyjęcie przez organ I instancji, iż budowa była prowadzona w oparciu o decyzję ostateczną jest sprzeczne z ustaleniami wynikającymi z wyżej powołanego wyroku, jak i wyroku z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2836/03. E.U. zakwestionował także zgodność budowy z planem miejscowym z [...], w tym planem szczegółowym. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpoznaniu zażalenia E.U. – zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] w oparciu o art. 138 § 1 ust. 2 w związku z art. 144 i 105 § kpa, uchylił postanowienie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie przed tym organem w zakresie objętym kontrolowanym postanowieniem. Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości rozpoczęcie przez inwestora robót w oparciu o nieostateczną decyzję. Okoliczność ta wynika z wyroku z dnia 21 sierpnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2280/01, a ustalenie Sądu w tym zakresie wiąże organy administracyjne. Oznacza to, że w stosunku do wykonanych robót znajduje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 50 i 51 tego prawa. Regulacja wynikająca z tych ostatnich przepisów dotyczy robót budowlanych rozpoczętych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie uchylonej przez sąd administracyjny. W.B. /inwestor/ w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia lub jego uchylenia. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 48 i 81c Prawa budowlanego, a także art. 7, 8, 16, 75 i 77 kpa. Skarżący przyznał, że rozpoczął roboty budowlane w oparciu o decyzję nieostateczną, co do której pozostawał w przekonaniu – wywołanym wadliwym działaniem organów – iż uzyskała ona przymiot ostateczności. Powyższa okoliczność wynika z wyroku II SA/Ka 2280/01. Budowę natomiast kontynuował już w oparciu o decyzję ostateczną z dnia [...]. Skarżący odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego /wskazując konkretne wyroki/, które stanęło na stanowisku, że rozpoczęcie robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję, następnie utrzymaną w mocy przez organ drugiej instancji, czyni niedopuszczalnym stosowanie do robót budowlanych wykonanych w oparciu o tę decyzje art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi argumentując swoje stanowisko zbieżnie z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem – w ocenie składu orzekającego – zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Organ I instancji ustalił, że inwestor rozpoczął roboty budowlane w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a następnie prowadził je w oparciu o decyzję ostateczną z dnia [...] i zakończył w dniu [...]. Do uchylenia decyzji ostatecznej doszło dopiero w dniu 21 sierpnia 2003 r. kiedy to Sąd wyrokiem w sprawie II SA/Ka 2280/01 uchylił tę decyzję. Organ odwoławczy nie zakwestionował powyższych ustaleń organu I instancji, ale dokonał ich odmiennej oceny prawnej uznając, że rozpoczęcie robót w oparciu o nieostateczną decyzję organu I instancji – w przypadku gdy roboty te polegały na rozbudowie – przesądza o konieczności zastosowania do tych robót art. 48 Prawa budowlanego. Powyższą kwalifikacją prawną organ odwoławczy naruszył art. 48 Prawa budowlanego, a w konsekwencji art. 105 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wydaje się, że na stanowisko organu odwoławczego wpłynęło niezrozumienie uzasadnienia wyroku dnia 21 sierpnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2280/01. Uchylając tym wyrokiem decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] Sąd kierował się ustalonym faktem rozpoczęcia realizacji robót w oparciu o decyzję nieostateczną i wyraził pogląd, że w takiej sytuacji organ odwoławczy nie był uprawniony do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, ale powinien decyzję tę uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie. W szczególności w omawianym wyroku Sąd nie wskazał w jakim trybie organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie w stosunku do obiektu, którego budowę rozpoczęto w oparciu o decyzję nieostateczną, a następnie kontynuowana w oparciu o decyzję ostateczną. Rozpoczęcie budowy w oparciu o decyzję nieostateczną narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ale jak wskazano w orzecznictwie administracyjnym nie jest równoznaczne z popełnieniem samowoli podlegającej likwidacji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W tym przedmiocie orzecznictwo stanęło na stanowisku, że jeśli inwestor rozpoczął i wykonywał roboty budowlane na mocy nieostatecznej decyzji, to czynił to z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego /art. 28/ i na własne ryzyko. Wobec tego do czasu rozstrzygnięcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji, po stronie inwestora istnieje stan niepewności, co do legalności prowadzonych robót. Natomiast utrzymanie w mocy przez organ II instancji wydanego pozwolenia na budowę wyłącza wydanie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego /wyrok NSA z 21 marca 2001 r., IV SA 241/99/. Dopuszczenie orzekania na podstawie art. 48 w stosunku do robót rozpoczętych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę prowadziłoby bowiem do zrównania inwestora prowadzącego roboty w oparciu o takie pozwolenie z inwestorem, który w ogóle nie wystąpił do właściwego organu o udzielenie pozwolenia /por. wyrok NSA z 5 września 2001 r. sygn. SA/Sz 2652/00 z glosą Wojciecha Chróścielewskiego, OSP 2002, z.12, poz. 55, str. 617/. W konsekwencji należy przyjąć, że roboty budowlane /tu rozbudowa/ wykonane na podstawie nieostatecznej decyzji, która następnie została utrzymana w mocy przez organ II instancji, nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, nawet w sytuacji późniejszego uznania przez sąd administracyjny wadliwości z jakichkolwiek przyczyn udzielonego pozwolenia /wyrok NSA z 31 października 2000 r. IV SA 1814/98/. Do takich robót budowlanych aktualnie znajdują zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7. W świetle powyższej argumentacji, przy przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, uchylenie kontrolowanego postanowienia i umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 przez organ I instancji, jako bezprzedmiotowego nastąpiło także z naruszeniem art. 105 § 1 kpa. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 są bowiem roboty budowlane, inne niż objęte art. 48 Prawa budowlanego, które wymagają doprowadzenia do zgodności z przepisami Prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych, co wiąże się z możliwością nałożenia na inwestora w trybie art. 81c ust. 2 obowiązku dostarczenia wymaganych ocen, uzgodnień itp. Kierując się powyższymi względami na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./, orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania, które przede wszystkim będzie wymagało rozpoznania odwołania E.U. od postanowienia organu I instancji, wynikają wprost z uzasadnienia. SJ/