II SA/Rz 113/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2005 r., nr [...] odmawiającą P. A. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dwoje jego dzieci: K. A. i P. A., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzję wydano z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, póz. 992), zasiłek rodzinny przysługuje rodzicowi, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 504,00 zł. Równocześnie wskazano przepis art. do art. 5 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący iż , w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza Miasta, iż w badanej sprawie przekroczono kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Średni miesięczny dochód w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy wynosił 547,96 zł. Przekroczenie ponad kwotę kryterium dochodowego wyniosło zatem 43,96 zł. Organ pierwszej instancji nie zbadał jednak, czy w rozpoznawanej sprawie nie zaszły warunki określone w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. okoliczności uprawniające do zasiłku pomimo przekroczenia kwoty kryterium dochodowego. Wysokość najniższego zasiłku rodzinnego wynosiła 44 zł, a więc przekroczenie (43,96 zł) było niższe od tej kwoty, co mogło uprawniać P. A. do zasiłku rodzinnego na obydwu synów, o ile w poprzednim okresie zasiłkowym pobierałby on zasiłek rodzinny. Skoro organ pierwszej instancji nie ustalił, czy P. A. w ubiegłym okresie zasiłkowym pobierał zasiłek rodzinny, to zaskarżona odwołaniem decyzja podlega uchyleniu ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym względzie przez Burmistrza Miasta. Z decyzją nie zgodził się P. A., składając na nią skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze z dnia 2 stycznia 2006 r., uzupełnionej następnie pismem procesowym z dnia 8 lutego 2006 r. podniósł, że wbrew poglądowi orzekających organów, w jego sprawie nie zostało przekroczone kryterium dochodowe. Organy uwzględniły w kwocie dochodów nie tylko regularne wynagrodzenie za pracę, ale także odprawę wypłaconą w związku z likwidacją zakładu pracy. Odprawa ta, w jego ocenie była świadczeniem incydentalnym, nie powinna więc być wliczana do sumy uzyskanych dochodów. Niezależnie od tego skarżący nie wskazał kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji stwierdził, dodatkowo podał ,że jego żona nie wykonuje żadnej pracy zarobkowej i nie jest uprawniona do zasiłku dla bezrobotnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zaprezentowane wcześniej w decyzji. W szczególności wskazało, że kryterium dochodowe zostało niewątpliwie przekroczone, natomiast organ pierwszej instancji nie uczynił przedmiotem swojego badania faktu pobierania przez skarżącego zasiłku rodzinnego w poprzednim okresie zasiłkowym. Ustalenie tego zdarzenia mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż przysługiwanie takiego zasiłku w przeszłości, przy uwzględnieniu nieznacznej wielkości przekroczenia (43,96 zł) w stosunku do limitu dopuszczalnego przekroczenia (44,00 zł), mogło uprawniać P. A. do zasiłku również na aktualny okres zasiłkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Kontrola tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej./ art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz.U z 2002 r Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U Nr 153 poz. 1270/ zwana dalej P.p.s.a. , nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia / art. 135 ustawy/. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego we wskazanym wyżej zakresie Sąd stwierdził, skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z przyczyn, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wziął pod uwagę z urzędu . Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zd. pierwsze). Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zd. drugie). Przepisy art. 138 § 2 k.p.a. statuuje wyjątek od zasady merytorycznego, końcowego załatwienia sprawy przez organy obu instancji, wynikającej z treści art. 15 k.p.a tj.. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasadę tę rozumieć należy, jako prawo strony do dwukrotnego merytorycznego załatwienia jej sprawy przez dwa różne organy administracji publicznej. Organ drugiej instancji dysponuje w toku postępowania odwoławczego tym samym co organ pierwszej instancji katalogiem środków dowodowych i obowiązany jest zgromadzić cały materiał niezbędny dla załatwienia sprawy. Od obowiązku tego może odstąpić tylko wówczas, gdy ustali, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przez organ pierwszej instancji przeprowadzone wcale, albo też wymaga przeprowadzenia w znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te , które zostały określone w art.138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania , ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art.138 § 2 k.p.a. /wyrok NSA z dnia 25 maja 1983r.r syg.akt II SA 403/83,ONSA 1983,Nr 1 poz.38,wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998r ISA/ D 166/97 niepublikowany. W rozpoznawanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło swoją ocenę na stwierdzeniu, że w sprawie należy dodatkowo ustalić, czy w poprzednim okresie zasiłkowym skarżący pobierał zasiłek rodzinny. Ta pojedyncza okoliczność faktyczna w ocenie Sądu mogła być przez organ odwoławczy z łatwością ustalona, poprzez żądanie uzupełnienia akt administracyjnych przez organ pierwszej instancji o akta zgromadzone w toku poprzedniego postępowania, jeżeli takowe było prowadzone lub też organ odwoławczy mógł wezwać skarżącego do wykazania, czy poprzednio pobierał już zasiłek rodzinny. To pojedyncze ustalenie, nie czyni w żadnym względzie zadość wymogom stawianym konieczności "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części" w znaczeniu art. 138 § 2 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy uzupełni w własnym zakresie w/w kwestię i rozpozna odwołanie wydając decyzję merytoryczną Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.