III SA/Po 423/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska ( spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska As. sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Burmistrza Gminy K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania o d d a l a s k a r g ę /-/M. Bejgerowska /-/M. Kosewska /-/W. Długaszewska Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Starosta ustalił na rzecz P. R. odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomości wydzielone pod drogi, przejęte na rzecz Gminy K. ( oznaczone w ewidencji gruntów obręb K. – działka nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ). W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, iż Burmistrz Gminy K. decyzją ostateczną nr [...] z [...]r. orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w K. nr [...] będącej własnością P. R.. Zgodnie z tym orzeczeniem wyodrębnione z tej nieruchomości działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] miały przejść na własność Gminy K., jako teren przejęty pod ulice. Działki te zostały określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. ( zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy nr [...] z [...]r. ) jako tereny przeznaczone pod drogi – na obszarze [...]. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami za działki gruntu, które przeszły na własność gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a danym organem, bądź też ustalonej przez właściwy organ. Ponieważ w przedmiotowej sprawie negocjacje okazały się bezskuteczne Starosta był zobowiązany do określenia kwoty odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości – w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...]r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. K., którego ostateczne ustalenia ( w tym cena – [...] zł za m ² ) nie były kwestionowane. W trakcie prowadzonego postępowania Burmistrz Gminy uznał, iż przedmiotowa decyzja podziałowa jest dotknięta wadą nieważności, albowiem sporne działki nie mogły zostać wydzielone na podstawie planu miejscowego z 1993r., który nie przewidywał takiej możliwości. Ich przeznaczenie pod drogi wynikać miało bowiem z ustaleń planu późniejszego - z dnia [...]r. ( uchwała Rady Miejskiej nr XIII/117/99 ). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało jednak, iż z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji nie może występować organ gminy, nie będący stroną danego postępowania podziałowego. Organ I instancji uznał, iż w momencie wydawania decyzji podziałowej ( [...]r. ) obowiązywał już miejscowy plan zatwierdzony uchwałą z 30.06.1999r. dotyczący m. in. działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] ( stanowiącą przedmiot decyzji podziałowej ). Nowy plan dotyczył zatem tego samego obszaru co plan z 1993r. Z tego względu uznano, iż projekt podziału spornej nieruchomości został sporządzony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1999r., a błędne powołanie w decyzji podziałowej planu z 1993r. nie miało w istocie wpływu na prawidłowość tego orzeczenia. Również SKO nie dopatrzyło się przy jego wydawaniu rażącego naruszenia prawa ( pismo z [...]r. ). Według planu z 1999r. sporne działki znajdowały się w obrębie dróg lokalnych i dojazdowych, a zatem terenów kwalifikowanych jako drogi publiczne – gminne. Starosta uznał, iż nie będzie występował do SKO w celu ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego części decyzji podziałowej, gdyż stwierdził, że stwierdzenie nieważności tego orzeczenia nie miałoby bezpośredniego wpływu na kwestię odszkodowania dla właściciela działek. Z tego względu ustalił wysokość tego odszkodowania na poziomie podanym w sporządzonym operacie szacunkowym. W odwołaniu od decyzji I instancji Burmistrz Gminy wniósł o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnieni okoliczności istotnych dla sprawy. Chodziło m. in. o niewyjaśnienie kwestii, czy wydzielone ulice spełniają wymogi drogi publicznej, czy też są jedynie "wewnętrznymi drogami osiedlowymi". Podniesiono też argument o nieważności decyzji podziałowej z [...]r., która nie mogła stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...]r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia podniesiono, iż w toku postępowania odwoławczego organ II instancji wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z sygnalizacją zasadności wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. SKO odwołało się w odpowiedzi do stanowiska zaprezentowanego w piśmie z dnia [...]r., mówiącego o braku podstaw ustawowych z art. 156 § 1 kpa. Organ I instancji powołał wprawdzie w swojej decyzji nieobowiązujący już plan zagospodarowania przestrzennego z 1993 r., jednakże nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie kwestii podziałowej, albowiem nowy plan obowiązujący w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości przewidywał ich przeznaczenie pod drogi publiczne. Ten błąd organu nie mógł mieć zatem wpływu na konieczność wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania. Organ II instancji uznał przy tym za niezasadny zarzut strony, iż sporne drogi nie mogły zostać zaliczone do kategorii dróg publicznych. W skardze na decyzję organu II instancji Burmistrz Gminy K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody i Starosty P. oraz swojej decyzji podziałowej z dnia [...]r. w punkcie II i III – jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi powtórzył on zarzut o wadliwości decyzji podziałowej, opartej na ustaleniach nieobowiązującego planu z 1993r. Podniósł też, iż SKO bezpodstawnie odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga okazała się nieuzasadniona. Na wstępie podnieść należy, iż sąd administracyjny nie był uprawniony do kontroli legalności decyzji Burmistrza Gminy K. nr [...] z [...]r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w K. nr [...]. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Chodzi przy tym o sprawę administracyjną, w ramach której wydano zaskarżony akt administracyjny lub dokonano określonej czynności. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego może być zatem jedynie ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w zaskarżonej decyzji. Zakresem rozpoznania sądu są wobec tego objęte wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego w jakiej fazie tego postępowania zostały podjęte, zawsze jednak wyłącznie w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną ( zob. m. in. T. Woś i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 426-428, 435 ). Ze względu na powyższe nie ulega wątpliwości, iż Sąd nie mógł dokonać kontroli zgodności z prawem decyzji Burmistrza Gminy K. wydanej w przedmiocie podziału nieruchomości, skoro zaskarżone orzeczenia Wojewody i Starosty P. zostały wydane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość i prowadzonym na podstawie odmiennych regulacji prawnych. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego był wyłącznie stosunek administracyjnoprawny regulowany normami prawnymi dotyczącymi przyznawania odszkodowania. Skarga Burmistrza Miasta podlegała zatem oddaleniu w zakresie żądania stwierdzenia nieważności jego decyzji podziałowej z [...]r. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych niniejszej sprawy ( dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość ) Sąd uznał natomiast, iż organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i poczyniły w związku z tym trafne rozważania prawne. Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t. j. - Dz. U. Nr 261 z 2004r., poz. 2603 ze zm. ) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne ( m. in. gminne ) z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział – wydana na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy – stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki takie przysługuje ich właścicielowi odszkodowanie w wysokości uzgodnionej z właściwym organem, a w razie jego braku jest ono ustalane na wniosek właściciela według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższych uregulowań prawnych wynika, iż w przypadku wydzielenia w ramach podziału nieruchomości działek przeznaczonych pod drogi publiczne ich właścicielowi przysługuje odpowiednie odszkodowanie. Obowiązek wypłacenia takiego odszkodowania powstaje jednak dopiero po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję administracyjną, zatwierdzającą projekt podziału ( zob. m. in. wyrok NSA z 31.01.2002r., I S.A. 1658/00, LEX nr 81734 ). Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest przy tym związany skutkami ostatecznej decyzji podziałowej, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego z określonej przyczyny, np. z powodu stwierdzenia jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Każda bowiem decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości, wiążącego organy do czasu jej ewentualnej zmiany w sposób przewidziany prawem – zarówno wtedy, gdy sam organ jest przekonany o jej legalności jak i w sytuacji, gdy dostrzega on określony rodzaj jej wadliwości ( zob. m. in. teza 3 wyroku NSA z 20.07.1981r., SA 1478/81, ONSA 1981/2/72; wyrok NSA z 07.01.2002r., I SA 197/00, LEX nr 81983 ). W przedmiotowej sprawie podstawę ubiegania się przez P. R. o odszkodowanie stanowiła decyzja ostateczna Burmistrza Gminy K. decyzją nr [...] z [...]r. orzekająca o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w K. nr [...] będącej jego własnością. Zgodnie z tym orzeczeniem wyodrębnione z tej nieruchomości działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] miały przejść na własność Gminy K., jako teren przejęty pod ulice. W ocenie Sądu Starosta zasadnie przyjął obowiązek ustalenia odszkodowania za powyższe działki, gdyż trafnie uznał istnienie przesłanek obligujących go do tego na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Przede wszystkim istniała ostateczna decyzja podziałowa, której nie wyeliminowano skutecznie z obrotu prawnego w trakcie postępowania w obu instancjach. Z tego względu zasadniczo bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie pozostawały okoliczności podnoszone przez skarżącego Burmistrza Miasta dotyczące wadliwości wydanego przez niego orzeczenia. Zarówno bowiem Starosta , jak i Wojewoda nie byli w ogóle organami uprawnionymi do wszczynania i prowadzenia postępowania w przedmiocie ewentualnego stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, ani rozpatrywania kwestii wadliwości decyzji podziałowej pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Organem wyłącznie uprawnionym do tego było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które nie znalazło jednak podstaw do dokonania tego rodzaju czynności. Zarzuty dotyczące konieczności stwierdzenia nieważności spornego aktu winny być podnoszone przez skarżący organ ewentualnie w ramach odpowiednich środków zaskarżenia na postępowanie ( czy też bezczynność ) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie. Sąd zważył przy tym, iż istotnie Burmistrz Miasta w swojej decyzji z [...]r. powołał się na ustalenia nieobowiązującego już wtedy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. ( zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy nr [...] z [...]r. ). Nie mogło to jednak wpłynąć bezpośrednio na prawidłowość samej decyzji podziałowej, albowiem późniejszy plan – uchwalony w dniu [...]r. – również regulował kwestię przeznaczenia spornej nieruchomości pod ulice. Plan ten dotyczył m. in. gruntu oznaczonego numerem [...] w K, z którego – jak wynika z wykazu zmian gruntowych - wydzielono dwie odrębne działki. Były to działki nr [...] i nr [...], czyli nieruchomość stanowiąca przedmiot decyzji podziałowej. Organ I instancji trafnie zauważył ponadto, iż właściwy w sprawie plan zagospodarowania z 1999r. sporządzony został według przepisów ustawy z dnia 07.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm. ). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt. 2 tego aktu prawnego w każdym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazywało się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi oraz tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Według planu z 1999r. linie rozgraniczające drogi ( opisane jako [...], [...], [...], [...], [...] i [...] – a więc zaliczone do kategorii dróg lokalnych i dojazdowych ) zostały oznaczone również na obszarze spornych działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Drogi oznaczone w ten sposób stanowią natomiast niewątpliwie drogi gminne, stanowiące jeden z rodzajów dróg publicznych w rozumieniu art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych w zw. z § 4 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 02.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430 ). Starosta i organ odwoławczy słusznie uznały wobec tego, iż sporne działki stanowiące drogi publiczne przeszły na własność gminy z mocy prawa – z dniem, w którym decyzja z dnia [...]r. zatwierdzająca podział nieruchomości P. R. stała się ostateczna ( art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami ). Zasadne było wobec tego ustalenie wysokości odszkodowania po uzyskaniu odpowiedniej opinii rzeczoznawcy majątkowego, której ostateczne ustalenia nie były kwestionowane w skardze i nie budziły również wątpliwości Sądu. Uznając wobec tego, iż zaskarżone decyzje Wojewody i Starosty zostały wydane zgodnie z przepisami prawa, Sąd orzekł o oddaleniu skargi – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). /-/M. Bejgerowska /-/M. Kosewska /-/W. Długaszewska