I SA/Wa 1369/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech sędziowie NSA Marek Stojanowski asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2005 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...], działającego w imieniu Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [..] lutego 2004 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy [..] z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] w części orzekającej, że działki nr [...] i nr [...] stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek. W uzasadnieniu organ stwierdził, co następuje: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] w części orzekającej, że działki nr [...] i nr [...] stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek, wydanej na podstawie art. 10 ust 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (tekst jednolity z 1991 r. Dz. U. Nr 30 poz. 127, ze zm.). Odwołanie od tej decyzji Wojewody [...] do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w Warszawie złożyli A.S i J.S. Organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] stwierdził nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995 r. w części orzekającej, że działki nr [...] i nr [....] stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek. Odwołanie od tej decyzji organu wojewódzkiego do Ministra Infrastruktury złożył Wójt Gminy [...]. W jego uzasadnieniu podniesiono, iż niewłaściwie zostały zastosowane przepisy postępowania poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia art. 156 §1 pkt 2 kpa oraz art. 156 §2 kpa, a także poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, od której doręczenia upłynęło 10 lat i która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono: - obrazę przepisów art. 28 kpa w związku z art. 30 §4 kpa, polegającą na nieprawidłowym określeniu strony postępowania administracyjnego poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony A.S. - obecnej właścicielki nieruchomości oraz poprzedniego właściciela – J.S., - brak wskazania przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone, - oparcie zaskarżonej decyzji na orzecznictwie odnoszącym się do innego stanu prawnego (późniejszego) w stosunku do obowiązującego w dacie wydania decyzji, co oznacza, iż zaistniały przesłanki wynikające z art. 156 §1 pkt 2 kpa. W toku postępowania odwoławczego do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony J.W., A.W., W.W. oraz A.W., będących współwłaścicielami działki nr [...], którą nabyli od A.S. Po rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania Wójta Gminy [...] i decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...] oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...] stanowiącej współwłasność J. i J. małżonków S. W wyniku tego podziału powstały działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W decyzji o podziale orzeczono, że działki nr [...] i nr [...] stanowić będą drogi dojazdowe. Podział został dokonany na podstawie art. 10 ust 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przywołując treść art. 10 ust. 5 oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego Minister Infrastruktury stwierdził, że wydzielenie w decyzji podziałowej pasa gruntu z przeznaczeniem na ogólnie dostępną drogę może nastąpić na wniosek właściciela nieruchomości tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przebieg tej drogi. Ponieważ w przedmiotowej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lutego 1990 r. nr [...], ze zmianami wprowadzonymi uchwałą z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...], obowiązujący w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nie przewidywał przebiegu wydzielonych dróg, to nie został spełniony jeden z warunków określonych w cytowanym przez organ wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 r., a zatem przedmiotowa decyzja w części orzekającej, że działki nr [...] i nr [...] stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek rażąco narusza prawo, tj. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Ponadto co do zarzutu, że Wojewoda wydając zaskarżone orzeczenie nie ustalił, która z osób wnioskujących jest stroną postępowania, Minister Infrastruktury stwierdził, że wniosek jest podpisany zarówno przez A.S, jak i J.S., nie było więc podstaw by organ wojewódzki był zobligowany do odmówienia wszczęcia postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż orzeczenie Wojewody [...] zostało wydane w oparciu o tezy orzecznictwa nawiązującego do innego stanu prawnego niż obowiązującego w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995 r., a zatem zaistnienia przesłanek wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 156 §1 pkt 2 kpa, organ II instancji uznał, że sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż decyzja została wydana w oparciu o przepisy, obowiązujące w dacie jej wydania, a dziś już nie obowiązujące, a powołanie się na wyrok Sądu Najwyższego potwierdziło sposób rozstrzygnięcia sprawy. Równocześnie Minister stwierdził, że skarżący zasadnie wskazał, iż art. 156 §2 kpa w mniejszej sprawie nie powinien być wymieniony jako podstawa rozstrzygnięcia, gdyż w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 §2 kpa. Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony J.W, A.W., W.W. oraz A.W., będących współwłaścicielami działki nr [...], którą nabyli od A.S., organ stwierdził, iż z treści art. 28 kpa wynika, że pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem prawnym wywiedzionym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Wykazanie jedynie interesu faktycznego nie jest wystarczające do uznania za stronę przedmiotowego postępowania. Mając powyższe na względzie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., uznał bowiem, iż jest bezspornym, że rażąco naruszono przepis prawa materialnego ówcześnie obowiązującego art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. Decyzja ta stała się podstawą wniesienia przez Gminę [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o jej uchylenie Gmina zarzuciła decyzji Ministra Infrastruktury: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania unieważnionej decyzji w związku z art. 26 i 27 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1985 r. i brak przesłanek przewidzianych art. 156 §1 pkt. 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, 2. istotne sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji Wojewody a jej uzasadnieniem. Stwierdzenie nieważności decyzji nie dotyczy przejęcia dróg na rzecz gminy, a pozbawienia działek nr [...] i [...] charakteru dróg dojazdowych do wydzielanych nieruchomości, 3. naruszenie dyspozycji art. 156 §2 kpa poprzez unieważnienie decyzji administracyjnej, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, 4. nieważność postępowania przed Wojewodą [...] i Ministrem Infrastruktury - na podstawie art. 156 §1 pkt 4 kpa - w stosunku do J.S. nie będącego stroną w sprawie , 5. błędne przytoczenie zarzutów odwołania i przypisanie im odmiennych treści, przez przyjęcie, że zdaniem odwołującego decyzja administracyjna Naczelnika Gminy w [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków i nieprzeprowadzenie ustaleń w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo z innych przyczyn, niż w niej podniesiono. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez A.S. i J.S., w dniu [...] stycznia 2003 r., wniosku o stwierdzenie na podstawie art. 156 §1 pkt 2 nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], w części orzekającej, że nowopowstałe działki nr [...] i nr [...] stanowić będą drogi. Kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995 r. wydana została na podstawie art. 10 obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. z 1991 r. Dz. U. nr 30, poz.127, ze zm.), stanowiącego w §1 i §5, że: §1. Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. §5. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Poza sporem pozostaje w przedstawionej sprawie okoliczność, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 §1 kpa. Dlatego też stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 §1, wydana zaś w tej sprawie decyzja administracyjna musi odpowiadać wszystkim wymaganiom określonym w art. 107 §1, §3 i §4, czyli decyzja taka powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji jedynie, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Z analizy akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nie spełnia podanych wyżej wymogów. Poza krótkim opisem stanu faktycznego przedstawionej sprawy, decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł stwierdzając nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995 r., oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poza powołaniem się w sentencji decyzji na art. 156 §1 pkt 2 i równocześnie §2 tego artykułu, art. 157 §1 i art. 158 §1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja ta nie zawiera także żadnego uzasadnienia prawnego ani wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że w sprawie będą miały zastosowanie właśnie te, a nie inne przepisy prawa. Brak również przytoczenia przepisów prawa materialnego na podstawie których orzekał organ. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do nader lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że "w przedmiotowej sprawie podział był dokonany na wniosek właściciela, droga jest ogólnie dostępną, natomiast w/w plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał przebiegu tej drogi. W związku z powyższym nie zostały spełnione warunki jakie zostały określone w cytowanych wyżej wyrokach." Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli Sądu, ponieważ kontroli tej nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza natomiast przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Uzasadnienie służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku stwierdzenia przez organ nieważności decyzji administracyjnych, które to postępowanie nadzwyczajne stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Nieuzasadnienie takiej decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Lublinie zawartym w orzeczeniu z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106, "jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych." W tej sytuacji, za zasadny należy również uznać zarzut, podniesiony w odwołaniu Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r., dotyczący braku wskazania w kwestionowanej decyzji organu I instancji, jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone oraz na czym w konkretnej sprawie polegał "rażący" charakter naruszenia prawa oraz braku staranności w stwierdzeniu faktów uzasadniających podjęcie kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Niewystarczające jest, w świetle art. 107 §3 kpa, samo stwierdzenie, iż decyzja rażąco narusza prawo. Niezbędne jest wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, na czym to rażące naruszenie polega i przywołanie odpowiednich dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Nadto zwrócić należy uwagę na fakt, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99, niepubl.). Z analizy akt sprawy nie wynika, dlaczego zarówno A.S. jak i J.S. zostali oboje uznani przez organy rozpatrujące sprawę, za strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o podział nieruchomości z dnia [...] lipca 1995 r. Brak jest również jednoznacznego stanowiska organu II instancji wobec wniosku J.A.W. i A. W. z dnia [...] kwietnia 2004 r., o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze stron. Co prawda w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. (str. 4) organ wyjaśnił przyjęte w orzecznictwie rozumienie treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże wywodu tego nie odniósł w ogóle do przedmiotowej sprawy, a w szczególności do złożonego wniosku. Wątpliwości pogłębia fakt, że organ nadzoru decyzję swoją skierował także do J.A.W. i A. W. z adnotacją "do wiadomości". Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta nie została przez organy obu instancji dostatecznie zbadana i wyjaśniona. Nie ulega wątpliwości, że składający wniosek są współwłaścicielami jednej z działek powstałych z dalszego podziału działki nr [...], która została utworzona na mocy kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...]. Ponadto zwrócić należy uwagę na fakt, że przywołane przepisy art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, miały zastosowanie tylko do gruntów wymienionych w art. 1 ust. 1 tej ustawy, to jest do gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy. Dokonanie podziału innych gruntów w tym trybie było niedopuszczalne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt IV SA 1196/91, publ. ONSA rok 1992, Nr. 2, poz. 35). Z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995 r. wynika natomiast, że tylko część dzielonej działki o nr [...] w obowiązującym wówczas Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] lutego 1990 r. przeznaczona była na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. W aktach sprawy brak jest wyjaśnienia, o jakiej części jest mowa, jakie przeznaczenie miała pozostała część przedmiotowej działki oraz czy w tym trybie pozostała część mogła w ogóle podlegać podziałowi, w świetle zapisów przywołanego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. W rozpatrywanej sprawie ani organ I instancji, ani organ II instancji nie zwróciły uwagi na fakt, że z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995 r. wynika, iż zatwierdza ona projekt podziału działki nr [...] opracowany przez geodetę A.B. W aktach sprawy, poza mapą sytuacyjno-wysokościową sporządzoną przez L. A., a stanowiącą zapewne część dokumentacji podziałowej, nie ma całej dokumentacji dotyczącej projektu podziału przedmiotowej działki. W aktach sprawy znajduje się "Plan podziału i zagospodarowania działek budowlanych we wsi [...], gmina [...]" opracowany [...] kwietnia 1990 r. przez architekta J.K., jednak dotyczy on, zgodnie z zawartą w nim "Informacją o terenie" z dnia [...] kwietnia 1990 r., podziału działek o nr [...] i [...], a nie działki nr [...]. Także odręcznie uczyniona adnotacja na podaniu J.S., wnoszącego o zatwierdzenie podziału działki nr [...], dotyczy przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] i [...], a nie działki nr [...]. Z treści decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. nr [...], znajdującej się w aktach sprawy, wynika, że organ ten uchylając pierwotną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. i przekazującą przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zwrócił uwagę na brak w aktach sprawy planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki nr [...]. Brak ten nie został uzupełniony w trakcie ponownego postępowania administracyjnego ani przez organ I, ani II instancji. Za taki dokument nie sposób bowiem uznać znajdującej się w aktach dokumentacji "Planu podziału i zagospodarowania działek budowlanych we wsi [...], gmina [...]" opracowanej przez architekta J.K. kserokopii, jak wynika z opisu tego dokumentu, wyrysu z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1990 r. nr [...]. Poza tym opisem, kserokopia ta nie zawiera oznaczeń identyfikujących ten plan, określenia autora wyrysu, ani oznaczenia skali, ani legendy, z której można by ustalić zapisy dotyczące działki nr [...]. Z kserokopii nie można również ustalić, czy plan ten w ogóle przewidywał przebieg dróg, a jeśli tak to jaki. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania nadzorczego. Brak także dowodów na to, że organ nadzorczy prowadził w tym kierunku odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania dotyczącego podziału nieruchomości. Wobec stwierdzenia, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995 r. nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że przed wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. organy orzekające w sprawie nie poczyniły ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 §1 pkt 2 kpa, przez to, że nie wyjaśniły dokładnie sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 §1, 80, 107 §3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 138 §1 pkt 1 i 2 kpa nie daje podstaw organowi II instancji do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy powoduje, iż decyzję organu drugiej instancji uznać należy za wadliwą. Z tego względu decyzje organów obu instancji zostały uchylone. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja podziałowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 §1 kpa. W szczególności organ powinien przeanalizować treść art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania kontrolowanej decyzji, w kontekście przedmiotowej sprawy i ocenić, czy rzeczywiście przepisy te zabraniały w konkretnej sprawie dokonania podziału nieruchomości z wydzieleniem jakichkolwiek dróg, z powodu ewentualnego nieujęcia tych dróg w planach zagospodarowania przestrzennego, czy też dopuszczały taki podział, uzależniając jedynie późniejsze przejście wydzielonych w wyniku podziału dróg na własność gminy, od spełnienia ustawowo określonych kryteriów. Bez porównania treści konkretnej decyzji administracyjnej z normą zawartą w konkretnym przepisie prawa, organ nie ma możliwości dokonania prawidłowej oceny, czy kontrolowana decyzja narusza prawo, a w szczególności, czy ewentualne naruszenie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Poza włączeniem art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do podstawy prawnej przywołanej w kontrolowanej decyzji, w jej treści brak jest zapisów odnoszących się do przejścia spornych działek na własność gminy. W treści decyzji mowa jest o drogach bez dalszego doprecyzowania, o jakie drogi chodzi (np. wewnętrzne, będące własnością osób prywatnych, dojazdowe do istniejących czy dopiero powstałych działek). Nie ma także mowy o tym, że sporne działki zostały wydzielone pod budowę ulic (nie zostały one również następnie zaliczone do dróg gminnych, ani innej kategorii dróg publicznych). W przedmiotowej sprawie, ewentualna wątpliwość, co do zaistnienia z mocy prawa skutku określonego przez art. 10 ust. 5, nie musi być równoznaczna z niedopuszczalnością podziału nieruchomości z wydzieleniem dróg zgodnie z wnioskiem właściciela. Kwestia ta ma również zasadnicze znaczenie dla oceny wystąpienia ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych kwestionowanej decyzji, które to zagadnienie (poza ogólnym stwierdzeniem przez organ II instancji) nie było w ogóle zbadane w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.