II SA/Bk 764/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi F. P. B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę W dniu [...] listopada 2003 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli S., B. i W. w B. – w rejonie ulic: P., N., O., P. i P.. W pkt 2 uchwały zawarto ustalenie o wykluczeniu lokalizacji obiektów handlowo – usługowych o powierzchni powyżej 2000 m2 zabudowy. Integralną część uchwały stanowił załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. W § 3 zawarto treść o utracie mocy uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic P. i N., O., P. i P. W dniu 15 listopada 2004 r. – grupa radnych wniosła o zmianę uchwały intencyjnej z dnia [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, iż za koniecznością sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem przemawiają: - niedopasowanie polityki przestrzennej gminy do obowiązujących regulacji prawnych oraz wdrażanych nowych rozwiązań technologiczno – przestrzennych w dziedzinie handlu, - potrzeba reorganizacji targowiska na P. I. w B. poprzez budowę kubaturowego budynku o funkcjach handlowych, - krytyczny stan funkcjonowania terenów handlowych i związanej z nimi komunikacji oraz uwarunkowania wynikające z opracowania ekofizjograficznego. Wyłożono też, iż podstawowym założeniem planowanych przekształceń urbanistycznych pozostaje prawidłowe i skuteczne działanie na rzecz zachowania wartości przyrodniczych w powiązaniu z kontekstem urbanistycznym w oparciu o następujące założenia: - utrzymanie w dostatecznym stopniu korytarza przewietrzającego wzdłuż rzeki B., - reorganizacja tymczasowego targowiska na P. I. w B., - możliwość lokalizowania na pozostałym obszarze obiektów kubaturowych kształtujących śródmieście B. o najwyższej jakości przestrzeniach publicznych i funkcjach centrotwórczych. Wskazano, iż uchwała Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2003 r. wykluczała lokalizację obiektów handlowo – usługowych o powierzchni powyżej 2000 m2 zabudowy. Uwzględniając konieczność likwidacji dotychczasowego tymczasowego targowiska usytuowanego na P. I., jak również potrzeby mieszkańców dotyczące utrzymania w tym miejscu funkcji handlowych konieczne było podjęcie uchwały umożliwiającej racjonalne wykorzystanie terenu, i budowę obiektu o kubaturze powyżej 2000 m2. Na sesji rady przedstawiono autopoprawki do wniosku (druk nr 359). Na tej samej sesji w dniu [...] grudnia 2004 r. Rada Miejska w B. podjęła dla części pierwotnego terenu objętego uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. dwie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nr [...] i nr [...]). Uchwałą nr [...] ustalono przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: S. i B. w rejonie ulic J., S., W., P., A. J. P. i F. Integralną część uchwały stanowił załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. W § 3 stwierdzono o utracie mocy uchwały z dnia [...] listopada 2003 r. w zakresie objętym nową przedmiotową uchwałą. Uchwała z dnia [...] grudnia 2004 r. nie zawierała (w przeciwieństwie niż uchwała z [...] listopada 2003 r.) treści o wykluczeniu lokalizacji obiektów handlowo – usługowych o powierzchni powyżej 2000 m2 zabudowy. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia [...] grudnia 2004 r. spółka z o.o. "F. P. B." z siedzibą w W. zarzuciła: - naruszenie art. 2 i 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej nieruchomości objętych do dnia [...] grudnia 2004 r. jedną uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...]; - rażące naruszenie art. l ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie prawa własności, a także części składowej tego prawa tj. prawa zabudowy nieruchomości gruntowych; - rażące naruszenie art. l ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak optymalnego wykorzystania terenu objętego sporną uchwałą oraz art. 3 ust l przedmiotowej ustawy w ten sposób, iż sporna uchwała w praktyce spowoduje rażącą przewlekłość w uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie zasad zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w ten sposób, iż zaledwie jedenaście miesięcy po podjęciu przez Radę Miejską B. uchwały z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] organ ten podjął kolejną uchwałę (z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...]) dotyczącą części tego samego terenu. Uchwałą z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] Rada Miejska B. uznała, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione przez spółkę z o.o. "F. P. B." jest nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż sporna uchwała została podjęta w oparciu o art. 14 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przy jej podejmowaniu uwzględniono zarówno przepisy prawa, jak i czynniki rzeczowe mające wpływ na zagospodarowanie terenu objętego jej zakresem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku spółka z o.o. "F. P. B." podtrzymała swoje zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wyżej przedstawione podkreślając, iż najważniejszym zarzutem pozostaje naruszenie przez skarżoną uchwałę art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nadanie uprzywilejowanej pozycji B. K. S. "J." w stosunku do terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Wręcz zarzucono, że wszystkie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2004 r. miały na celu umożliwienie K. realizację budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o pow. powyżej 2000 m2 sprzedaży. Dodatkowo strona skarżąca stwierdziła powołując się na art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w zw. z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, iż Rada Miejska B. była zobowiązana po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa do poinformowania strony o możliwościach prawnych i terminie złożenia skargi do sądu administracyjnego. Nadto Rada Miejska B. mimo podjęcia dnia [...] maja 2005 r. uchwały NR [...] do dnia nadania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tj. dnia 7 lipca 2005 r. nie nadesłała stronie skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co zdaniem spółki z o.o. "F. P. B." świadczy o celowym przedłużaniu postępowania. Podsumowując strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności spornej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina B. wywiodła, iż uchwała nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. podjęta w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa została przesłana skarżącej dnia 3 czerwca 2005 r. Skarżona uchwała nie zmienia sytuacji prawnej strony skarżącej określonej w uchwale Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2003 r. Nr ...], sprowadzając się jedynie do zmiany obszaru przyszłego opracowania planistycznego. W ocenie organu sytuacja ta wyłącza istnienie interesu prawnego po stronie spółki z o.o. "F. P. B.". Bezzasadnym pozostaje również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ gminy art. 9 Kpa, gdyż uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie następuje w drodze postępowania administracyjnego regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz według odrębnej procedury określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto podkreślono, iż powoływane przez skarżącą przepisy art. l ust. l i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą wyłącznie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - a nie uchwał o przystąpieniu do ich sporządzenia. W konkluzji organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. W sprawie niniejszej tymi wymogami było: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Skarżąca spółka z o.o. "F. P. B." zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. i B. w B. (rejon ulic J., S., W., P., A. J. P. i F.). Jest to tzw. uchwała intencyjna, którą należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bondaruk i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 u.s.g.). Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa – które to wezwanie wystosował do Prezydenta Miasta B. w dniu 30 marca 2005 r. (data wpływu do organu 4 kwietnia 2005 r.), a Rada Miejska B. uchwałą z dnia [...] maja 2005 r. uznała to wezwanie za nieuzasadnione. Uchwałę negatywną z dnia [...] maja doręczono skarżącej Spółce 7 czerwca 2005 r., (potwierdzenie odbioru k. 96 akt, II SA/Bk 763/05). Zatem 30 – to dniowy termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a upływał dnia 7 lipca 2005 r. i w tym dniu skarga została nadana drogą pocztową, o czym świadczy data stempla na kopercie (k. 40). Tym samym wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego. W następnej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. w sprawie sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2 – w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. w spr. OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. nr 7 – 8, str. 69; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego" Wyd. NSA 2005, str. 367). Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/ 2637/02, Lex nr 80699). W sprawie niniejszej skarżąca spółka "F. P. B." nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą intencyjną polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną. Przede wszystkim należy stwierdzić, że nieruchomość skarżącej nie jest położona na terenie objętym sporną uchwałą intencyjną, zatem zaskarżona uchwała wprost nie reguluje sytuacji prawnej skarżącej spółki. Po wtóre nieruchomość ta znajduje się na terenie poprzedniej uchwały intencyjnej Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli S., B. i W. w B. (w rejonie ulic P., N., O., P. i P.), która to uchwała w części obejmującej między innymi teren spółki nie została zmieniona i nie utraciła mocy, co wynika z § 3 zaskarżonej uchwały. Zatem sytuacja prawna skarżącej spółki jako właściciela terenu położonego przy ul. J. w B. nie została zaskarżoną uchwałą w żaden sposób zmieniona. Prawdą jest, że dla terenu skarżącej spółki istnieje zapis § 1 ust. 2 uchwały intencyjnej z dnia 24 listopada 2003 r. wykluczający lokalizację obiektów handlowo – usługowych o powierzchni ponad 2000 m2 zabudowy, a taki zapis zlikwidowano dla terenu objętego dwiema uchwałami intencyjnymi z dnia [...] grudnia 2004 r. położonego po przeciwnej stronie ulicy J. w B. (w tym miejscu przedmiotową uchwałą nr [...]), ale ustalenia samej uchwały intencyjnej ze swej istoty w żaden sposób nie oddziaływują na wykonywanie prawa własności przez podmioty to prawo posiadające, zwłaszcza położone na innym terenie. Tego rodzaju uchwała dopiero rozpoczyna prace planistyczne i dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, ale ta przyszła uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. może być dokonane – co do zasady – obowiązującą, a nie potencjalną uchwałą prawną czy też innym działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r. w sprawie IV SA 1221/2001 niepubl.). Zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, faktycznie zmieniająca wcześniejszą uchwałę intencyjną, jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu, ale w jej wyniku nie następuje uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma jeszcze w obrocie prawnym aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (z mocy art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). To zaś oznacza, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W sprawie niniejszej jeszcze raz trzeba podkreślić, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały przeznaczenie działek skarżącego położonych poza granicami uchwał z dnia [...] grudnia 2004 r. nie ulega zmianie i pozostają one w dalszym ciągu pod regulacją uchwały intencyjnej z dnia [...] listopada 2003 r. Również sama sporna uchwała nie wpłynęła na sytuację prawną nieruchomości położonych na jej obszarze, mimo usunięcia zakazu budowy obiektów ponad 2000 m2. Zmiany tej sytuacji może ewentualnie w przyszłości dokonać uchwała o planie zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, ale jest to zdarzenie przyszłe, niezaistniałe w dacie wnoszenia skargi w sprawie niniejszej, przy czym brak zakazu w uchwale intencyjnej wznoszenia dużych obiektów kubaturowych nie przesądza o tym, że przyszły plan będzie przewidywał dla danego terenu taką zabudowę. Skoro spółka z o.o. "F. P. B." nie wykazała, iżby nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jej interesu prawnego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości – nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Już tylko teoretycznie można zauważyć, że możliwe jest zaniechanie z przyczyn merytorycznych lub proceduralnych uruchomionego postępowania planistycznego i nie są w chwili obecnej wiadome końcowe efekty zaskarżonych uchwał intencyjnych z dnia [...] grudnia 2004 r. (plan zagospodarowania dla terenu objętego nimi nie został uchwalony). Sformułowany przez skarżącego sposób naruszenia interesu prawnego poprzez spowodowanie przewlekłości procedury planistycznej, co pozbawi spółkę prawa zabudowy i naruszy jej zasadę wolności i swobody gospodarczej (protokół rozprawy k. 158) - nie jest możliwy do przyjęcia, bowiem nawet, gdyby wystąpiła przewlekłość procedury planistycznej, to nie świadczyłoby to o naruszeniu interesu prawnego podmiotu nie objętego tą procedurą. Po wtóre – jak wynika z wyjaśnień organu oraz akt sprawy II SA/Bk 47/06 z których dowód sąd dopuścił – dla spornego terenu (objętego dwiema uchwałami intencyjnymi z dnia [...] grudnia 2004 r.) plan zagospodarowania przestrzennego nie został jeszcze uchwalony, natomiast dla pozostałego terenu z uchwały intencyjnej z dnia [...] listopada 2003 r. (na którym znajduje się nieruchomość skarżącego) plan taki został uchwalony uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]. Została ona przez spółkę F. zaskarżona do sądu administracyjnego. Dodać można, że z mocy art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy należy do zadań gminy i to gmina decyduje o przeznaczeniu terenów w planach zagospodarowania przestrzennego. Także rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Rada gminy może zatem w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (vide Z. Niewiadomski i inni "Ustawa o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym – Komentarz", wyd. C.H. Beck Warszawa 2004 str. 147). Zatem Rada Miejska B. mogła dokonać zmian procedury wszczętej uchwałą intencyjną z dnia [...] listopada 2003 r. W sprawie niniejszej, jak wyżej wskazano, skarżąca spółka nie wykazała, by zaskarżona uchwała intencyjna z dnia [...] grudnia 2004 r. w chwili jej zaskarżenia w sprawie niniejszej naruszała interes prawny lub uprawnienie spółki. Stąd należało uznać brak legitymacji skargowej spółki "F. P. B." w sprawie niniejszej, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Skoro skarżąca spółka nie posiada legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.