II OSK 931/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. oraz M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SAB/Wa 69/05 w sprawie ze skargi D. W., J. W., M. W., M. W. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SAB/Wa 69/05 oddalił skargę D. W., J. W., M. W. i M. W. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 28 czerwca 2005 r. wpłynęła skarga D. W., M. W., J. W. i M. W. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie nie wydania merytorycznych decyzji w sprawie "bezprawnego budownictwa na działce nr [...] i [...] w N. D., bezprawnego przesuwania granic, nanoszenia do map geodezyjnych i kartograficznych szop, budynków - szop i szamba - dołu". Zdaniem skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności i pozwalał na bezczynność Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, polegającą na nie podjęciu działań w stosunku do wydanej decyzji nr [...] oraz Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy w stosunku do decyzji nr [...]. Skarżący jednocześnie wnieśli o wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego merytorycznych decyzji w stosunku do wielu spraw przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wskazanych sygnaturach. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność stanowi przedmiot postępowań sądowych prowadzonych przez Sąd pierwszej instancji lub inne sądy administracyjne. W uzupełnieniu skargi pismem z dnia 9 czerwca 2005 r. skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] kwietnia 2005 r. i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę szop. Ustosunkowując się do tego pisma Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jego kognicja w zakresie podjęcia merytorycznych decyzji w sprawie jest wyłączona, gdyż przedmiot skargi stanowi jednocześnie przedmiot postępowań sądowych. Uchylenie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie jest możliwe, gdyż wskutek wniesienia odwołania przez skarżących decyzją tą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Strony zostały prawidłowo pouczone o przysługującym im środku zaskarżenia powyższej decyzji a mimo to, jak wynika z ustaleń organu, nie skorzystały z możliwości jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Ponadto organ stwierdził, że żądania skarżących są ze sobą sprzeczne oraz trudno jest odczytać ich intencję. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Jeżeli chodzi o Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to w zasadzie nie wszczyna sam postępowań administracyjnych z wyjątkiem spraw prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. W pozostałych sprawach może być jedynie organem odwoławczym. Skarżący nie podali by w konkretnej oznaczonej sprawie organ ten nie rozpoznał w terminie wniesionego przez nich odwołania. W konsekwencji nie może być mowy o bezczynności organu w zakresie nie wydania merytorycznych decyzji w sprawach o wskazanych sygnaturach sądowych. Jak słusznie wskazał organ jego kognicja w zakresie podjęcia decyzji w sprawie jest wyłączona, ze względu na przedmiot skargi będący jednocześnie przedmiotem postępowań sądowych. Jak wynika z pism skarżących obecnie toczy się około 60 postępowań sądowo - administracyjnych z ich udziałem. Kwestionują oni bowiem niekorzystne orzeczenia sądowe uznając, że są one nieważne z mocy prawa. Nie jest możliwe prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego przy jednoczesnym prowadzeniu przez Sąd postępowania sądowoadministracyjnego w danej sprawie. Sąd podkreślił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął działania mające na celu zakończenie sprawy przekazanej ponownie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., o uchylenie której wnosili skarżący. W rezultacie podjętych przez organ działań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy wydał w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzję w przedmiotowej sprawie. O podjętych przez Głównego Inspektora działaniach zmierzających do zakończenia postępowania skarżący zostali poinformowani pismem z dnia 22 sierpnia 2005 r. W piśmie tym wyjaśniono również, że organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego stwierdził bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy w zakresie dotyczącym wyżej wymienionej decyzji. W konsekwencji postanowieniem z dnia 27 czerwca 2005 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy 30 - dniowy termin na załatwienie przedmiotowej sprawy, czyli zastosowanie się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. Ponieważ z pism skarżących nie wynikało w jakiej sprawie wniesionej przez skarżących zaistniała bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. zobowiązał wyznaczonego pełnomocnika z urzędu do sprecyzowania zarzutu skargi. Z nadesłanego przez pełnomocnika skarżących pisma z dnia 17 lipca 2006 r. wynika, że bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego polega na nie rozpoznaniu wniosku z dnia 17 września 2005 r. W powyższym wniosku skarżący zawarli żądanie zastosowania art. 38 k.p.a. w stosunku do wskazanych pracowników Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz odsunięcia od dalszego orzekania innych wymienionych pracowników. Pełnomocnik wskazał także, że intencją skarżących jest doprowadzenie do tego, aby w ślad za decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji w konkluzji stwierdził, że nie może być mowy o bezczynności organu w przedmiocie nie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 17 września 2005 r., gdyż skarga na bezczynność organu została wniesiona do Sądu w dniu 28 czerwca 2005 r. Bezspornym w sprawie jest zatem, że zarzut bezczynności organu polegający na nie rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 17 września 2005 r. jest bezzasadny. Z akt sprawy wynika, że zarzut skarżących dotyczący nie zastosowania art. 38 k.p.a. wobec wskazanych osób jest niezasadny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał bowiem skarżących do uzupełnienia "wniosku - skargi" o oznaczenie aktu administracyjnego, którym zakończono postępowanie objęte ww. żądaniem. Organ pouczył jednocześnie strony o skutkach niewykonania ww. wezwania. Pomimo tego skarżący nie wykonali wezwania i organ prawidłowo pozostawił ich wniosek bez rozpoznania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ wielokrotnie odnosił się do zarzutów podnoszonych przez skarżących i podjął działania mające na celu zakończenie sprawy. Fakt, że rozstrzygnięcia organu nie zawsze spełniały oczekiwania wnioskodawców nie może być uznany za brak podjęcia czynności przez organ w przedmiotowej sprawie. Bezzasadny był zarzut dotyczący pozostawania w bezczynności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy przedmiot skargi był rozpatrywany przez sąd administracyjny. Podobnie było z zarzutem dotyczącym pozostawania w bezczynności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającej na pozwoleniu Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu oraz Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy na bezczynność w stosunku do wydanych przez organy decyzji nr [...] oraz nr [...]. Wskazane numery decyzji nie występują w aktach administracyjnych sprawy. Brak prawidłowego oznaczenia decyzji przez skarżących uniemożliwiało Sądowi dokonanie oceny czy organy nadzoru budowlanego pozostawały w stosunku do tych rozstrzygnięć w bezczynności. Mimo podjętych działań, brak prawidłowego oznaczenia decyzji czy też czynności organu, uniemożliwiało również organowi podjęcie działań. Końcowo Sąd wskazał, że skarga na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego może być rozpatrzona przez właściwy miejscowo Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. D. W. i M. W., reprezentowani przez adwokata J. W., zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagali się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi naruszenie art. 149 p.p.s.a poprzez zaniechanie nakazania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego rozpoznania ich wniosku z dnia 31 maja 2005 r., które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołali się na treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i stwierdzili, że przedmiotem zaskarżenia, była bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ich zdaniem, po stwierdzeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy nr [...] i [...], Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał merytorycznych decyzji w sprawie legalizacji inwestycji budowlanych Państwa Z.. W piśmie z dnia 31 maja 2005 r., obok powyższego wskazania, skarżący zawarli wniosek o wyłączenie od dalszego orzekania w sprawie wymienionych inspektorów nadzoru budowlanego. Zarzuty te skarżący ponowili w swoim w piśmie z dnia 17 września 2005 r. W zakresie powyższych wniosków nie zostało wydane żadne orzeczenie, co przesądza o tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w zwłoce i jednocześnie czyniło zasadną skargę na bezczynność. Wnioski takie były składane jeszcze przed wniesieniem skargi. Intencją skarżących kasacyjnie jest doprowadzenie do tego, aby w ślad za decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2004 r. wydana została decyzja o rozbiórce wybudowanych bez zezwolenia na budowę przez państwa Z. obiektów. Zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Zatem jeżeli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał się za niewłaściwy w sprawie, powinien przekazać ją do organu właściwego, a w każdym razie powinno zostać przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, czego pismo strony dotyczy. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której pismo takie pozostawione zostaje bez rozpoznania i bez odpowiedzi. Ponadto takie zaniechanie organu prowadzi do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, sformułowanych w art. 8 i 9 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie fakt, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł wydać decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, iż nie pozostaje on w zwłoce; w takiej sytuacji winien on podjąć inne czynności. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie zastosował tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. poprzez zaniechanie nakazania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego rozpoznania wniosku skarżących z dnia 31 maja 2005 r. Zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W związku z odwołaniem się w art. 149 p.p.s.a. do art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, iż sąd administracyjny może zastosować ten przepis, gdy w sprawie doszło do bezczynności administracyjnej. Zatem przepis art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi być powiązany z przepisem prawa przewidującym taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu. Autor skargi kasacyjnej konstruując zarzut powołał wyłącznie art. 149 p.p.s.a., co oznacza, że został on wadliwie sformułowany. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor powołuje art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 8 i 9 k.p.a. Przepisy art. 8 i 9 k.p.a. jako regulujące ogólne zasady postępowania, wobec czego nie dotyczą możliwości podjęcia w określonej sprawie konkretnego aktu lub czynności. Natomiast art. 65 § 1 k.p.a. reguluje przekazanie podania wniesionego do organu niewłaściwego organowi właściwemu. Uchybienie temu przepisowi powiązane jest z pismem skarżących z dnia 31 maja 2005 r., które - jak wskazują skarżący kasacyjnie- dotyczyło bezczynności Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz wyłączenia od dalszego orzekania w sprawie inspektorów Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Zatem pismo z dnia 31 maja 2005 r. zawierało przynajmniej dwa wnioski. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednakże w odniesieniu do którego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał zastosować art. 65 § 1 k.p.a. Wobec tego nie można uznać, że został skutecznie postawiony zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a. Rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak już wyżej wskazano, nie jest dokonywanie konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a tym bardziej formułowanie tych zarzutów za stronę. Rozpoznawana sprawa od samego początku obarczona jest brakiem konkretyzacji zarzutów skargi, co tym bardziej czyni koniecznym jasne i precyzyjne formułowanie zarzutów kasacyjnych przez profesjonalnego pełnomocnika. Brak prawidłowego sformułowania zarzutów kasacyjnych czyni postawiony zarzut niezasadnym. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących – adwokatowi J. W. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżących powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.