II SA/Ol 813/06

Dnia 7 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Protokolant Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Lech Ledwożyw Przewodniczący Sędziowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Rada Miejska w B. 15 czerwca 2005 r. podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. W. M. pismem z dnia 3 sierpnia 2006 roku wezwał Burmistrza Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przeznaczeniu w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. jego działki nr "[...]" położonej w B. na rezerwę celową pod rozbudowę drogi krajowej nr "[...]". W odpowiedzi organ pismem z dnia 28 sierpnia 2006 roku, znak "[...]" stwierdził, że przy procedurze sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do naruszenia prawa bowiem w trakcie sporządzania projektu planu miejscowego przyjęto, zgodnie z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B.", na terenie działki nr "[...]" funkcję określoną jako tereny dróg publicznych klasy drogi głównej ruchu przyspieszonego. Ponadto organ wyjaśnił W. M., że wraz z pismem z dnia 14 grudnia 2005 roku, znak "[...]" przesłano mu kserokopię załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały, w którym zostało opublikowane rozstrzygnięcie zgłoszonych przez niego uwag do planu. W powyższym piśmie zawarte było pouczenie, iż rozstrzygnięcia burmistrza o nieuwzględnieniu uwag dotyczących miejscowego planu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 15 czerwca 2005r. W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki nr "[...]" położonej w B. oraz stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżonej uchwale zarzucił, że została podjęta z naruszeniem przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6, art. 17 pkt 11 i 12, art. 52 oraz art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszeniem art. 36, 37, 221 i 223 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. narusza jego interes prawny, poprzez rażące naruszenie przysługującego jemu i jego małżonce prawa własności działki nr "[...]" położonej w B. tj. poprzez przeznaczenie w/w działki na rezerwę celową pod rozbudowę drogi krajowej nr "[...]". Zdaniem skarżącego, do ustalenia rezerwy celowej na przedmiotowej działce doszło bez przeprowadzenia wymaganej zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) procedury lokalizacji celu publicznego. Jednocześnie skarżący wskazał, że z decyzji Wojewody nr "[...]" z dnia "[...]" r. ustalającej warunki lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr "[...]" na odcinku "[...]" od km 171+000 do km 180+500 wraz z budową obiektów inżynierskich, dróg dojazdowych, budową i przebudową infrastruktury technicznej wynika, że na terenie gminy B., działka oznaczona nr "[...]" nie jest przeznaczona pod żadną inwestycję. Ponadto, w opinii skarżącego, Burmistrz Miasta B. mógł utworzyć rezerwę pod inwestycję dopiero po uruchomieniu procedury lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący wskazał, iż lokalizacja inwestycji została dokonana dopiero na podstawie decyzji Wojewody nr "[...]" z dnia "[...]" r., zaś utworzenie rezerwy na działce skarżącego nastąpiło w okresie, gdy dla miasta B. nie był jeszcze uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego Burmistrz Miasta B. nie rozstrzygnął o zgłoszonych przez niego uwagach do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ustawowym terminie i nie poinformował o treści podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia, a także o przysługujących środkach zaskarżenia. Tym samym zostały naruszone przepisy art. 17 pkt 11 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Doszło również do rażącego naruszenia art. 223 w zw. z art. 221 k.p.a. Bowiem złożone przez skarżącego pismo z dnia 22 grudnia 2004 roku do Burmistrza Miasta B. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w odniesieniu do działki "[...]" zostało uznane za wniosek dotyczący zmiany studium, podczas gdy była to skarga. Spowodowało to zamknięcie drogi administracyjnej w tej sprawie. W skardze zostały również podniesione kwestie związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce skarżącego o nr "[...]" położonej w B. W odpowiedzi na skargę Burmistrz B. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że w trakcie sporządzania projektu planu miejscowego przyjęto na terenie działki nr "[...]" funkcję określoną jako tereny dróg publicznych klasy drogi głównej ruchu przyspieszonego zgodnie z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B.", zatwierdzonego Uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 26 kwietnia 2002 r. Ponadto organ wyjaśnił, że pismem z dnia 14 grudnia 2005 roku, znak "[...]" poinformował W. M., iż rozstrzygnięcie zgłoszonych przez niego uwag do planu zostało opublikowane w załączniku nr 2 do przedmiotowej uchwały i przesłał mu kserokopię tego załącznika. Organ wyjaśnił również, że wskazywane przez skarżącego przepisy art. 52 i 53 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie procedury opracowania takiego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola ta obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem Sąd rozpoznając skargę dokonuje oceny, czy przy podejmowaniu aktów prawa miejscowego nie zostały naruszone przepisy prawa. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona uchwała dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustanawiającego rezerwę drogową, obejmującą działkę skarżącego. Ustalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega przepisom ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) – zwaną dalej u.p.z.p. Na mocy art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W przedmiotowej sprawie w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B.", które zostało zatwierdzone Uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 26 kwietnia 2002 r., działkę skarżącego zakwalifikowano jako "tereny niezbędne do rozwoju komunikacji". Z analizy zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż działka skarżącego została zaklasyfikowana jako tereny pod drogi publiczne. W tej sytuacji należy uznać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza zapisów Studium bowiem działka skarżącego nie została w miejscowym planie zagospodarowania odmiennie zaklasyfikowana niż wynikało to z zapisów Studium. Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia przez organ art. 17 pkt 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z w/w przepisami burmistrz po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wyznacza w ogłoszeniu o wyłożeniu planu do publicznego wglądu termin, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, a następnie rozpatruje wniesione uwagi do planu w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Zarzut naruszenia art. 17 pkt 11 u.p.z.p. należy uznać za bezzasadny, gdyż uwagi skarżącego zostały rozpatrzone przez organ, chociaż nie zostały uwzględnione, co wynika z załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały. Z kolei odnośnie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 12 u.p.z.p., to na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie można stwierdzić, czy Burmistrz Miasta B. rozpatrzył zgłoszone przez skarżącego uwagi w terminie określonym w ustawie. W aktach sprawy brak bowiem jest pisma organu do skarżącego z dnia 14 grudnia 2005 r. dotyczącego rozstrzygnięcia zgłoszonych uwag do planu. Zauważyć jednak należy, iż nieterminowe rozpatrzenie uwag mogłoby stanowić naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowiłoby jednakże istotnego naruszenia, które skutkowałoby nieważnością miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia prawa własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Przepis art. 140 kodeksu cywilnego, odnoszący się do istoty prawa własności, wskazuje, iż wykonywanie tych uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". I właśnie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Na mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Jest to tzw. władztwo planistyczne gminy, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, niepubl.). W związku z powyższym nie można uznać też zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie zasługuje na uwzględnienie również przedstawiony przez skarżącego zarzut braku przeprowadzenia procedury lokalizacji inwestycji celu publicznego bowiem zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzania w/w procedury, określonej w art. 52 i 53 u.p.z.p., jak również potrzeba wydawania decyzji o lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr "[...]" na odcinku "[...]", z uwagi na fakt uchwalenia przez Radę Miejską w B. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści art. 4 ust. 1 w/w ustawy, zgodnie z którą ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnosi również, że Burmistrz Miasta B. naruszył art. 223 w zw. z art. 221 k.p.a., gdyż potraktował jego skargę jako wniosek dotyczący zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Należy zwrócić uwagę, że skarżący wniósł skargę do organu na podstawie przepisów k.p.a. Przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Skargi tego rodzaju są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Jednakże rozpatrzenie skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. nie należy do właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 – 5 P.p.s.a. Sądy administracyjne rozpoznają skargi na decyzje i inne akty administracyjne, ale nie rozpatrują skarg na nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy lub ich pracowników (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 roku, III SA 1636/97, niepubl.). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.