II SA/Wr 582/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Ł. Cz. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na podstawie art. 104 kpa, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 , § 3 ust. 2 lit. a i § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych dla Ł. Cz., wydał decyzję Nr [...], którą odmówił przyznania płatności na zalesienie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszoinstancyjny wskazał, iż w dniu [...] Cz. Cz. złożyła do Starosty K. wniosek o przeznaczeniu gruntu rolnego do zalesienia. Starosta K. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz. 764), przeznaczył do zalesienia część działki rolnej nr [...], położonej w obrębie R., gmina K., o całkowitej powierzchni 1,63 ha, z czego do zalesienia – 1,43 ha. Zalesienie powinno nastąpić w terminie do dnia 5 października 2003 r. Następnie decyzją z dnia [...] na podstawie zawiadomienia o zakończeniu zalesienia, po przeprowadzeniu w dniu 16 czerwca 2004 r. komisyjnego sprawdzenia wykonania zalesienia, Starosta K. stwierdził prawidłowość zalesienia, jednakże nie przyznał prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenia upraw leśnych. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Cz. Cz. aktem notarialnym z dnia 2 lutego 2004 r. darowała swojemu synowi Ł. Cz. nieruchomości rolne, w tym zalesione grunty rolne położone na działce nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Ł. Cz. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia utraciła moc z dniem 14 stycznia 2004 r., co wynika z art. 15 w związku z art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich(...). Wniosek o udzielenie pomocy finansowej, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, winien być rozpoznany na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Na tej podstawie Starosta K. postanowieniem z dnia [...] nr [...] przekazał sprawę Ł. Cz. Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. Organ administracji wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. nie zgadzając się z powyższym postanowieniem wszedł w spór o właściwość ze Starostą Powiatowym w K. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 2 lutego 2006 r., po rozpatrzeniu wniosku Kierownika ARiMR w K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą K. a Kierownikiem Powiatowym ARiMR, wydał postanowienie o sygn. akt [...], w którym wskazał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. jako właściwy organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w tym stanie prawnym do rozpatrzenia sprawy Ł. Cz. mogą mieć tylko zastosowanie przepisy nowej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich (...) i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. podniósł następnie, iż na podstawie § 1 ust. 2 pkt 2, w powiązaniu z § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) cytowanego rozporządzenia, płatność na zalesienie jest udzielana producentowi rolnemu, który składając wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych zobowiązał się na zalesienie działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza. Na mocy § 7 ust. 3 pkt 2 wymienionego wyżej rozporządzenia organ I instancji odmówił przyznania płatności na zalesienie, ponieważ działka rolna przewidziana do zalesienia nie spełniła wymagań określonych w § 3 ust. 2, gdyż z zebranej dokumentacji wynikało, że działka ta została zalesiona przed przejęciem sprawy przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (protokół z przeprowadzonych oględzin i przyjęcia wykonania prac zalesieniowych na gruntach rolnych z dnia 16 czerwca 2004 r.) o przyznanie płatności na zalesienie. Od powyższej decyzji skarżący Ł. Cz. złożył odwołanie, w którym stwierdził, że podstawa uzasadnienia decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego w K. nie może mieć zastosowania do sprawy będącej treścią sporu. W dniu 26 lipca 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 i art. 107 § 3 kpa, art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, iż w dniu [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego we W. powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania przed organem odwoławczym i możliwości wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych materiałów oraz zgłaszania wniosków i dowodów. Skarżący nie skorzystał z tej możliwości. Organ odwoławczy podniósł następnie, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznaje płatność na zalesienie gruntów rolnych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania płatności za zalesienie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich i tylko zgodnie z jego zapisami Kierownik ARiMR może wydawać decyzje przyznające lub odmawiające przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie spełnił jednego z podstawowych warunków przyznania płatności dla gospodarstwa rolnego, opisanego w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) wyżej wymienionego rozporządzenia i w oparciu o stwierdzone fakty Kierownik ARiMR w K. na podstawie § 7 ust. 3 pkt 2 odmówił przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. W świetle prowadzonego postępowania przed organem II instancji i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszoinstancyjnego została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ł. Cz. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana na podstawie złej interpretacji przywołanych w niej przepisów. Skarżący podniósł, iż przepis § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) przedmiotowego rozporządzenia ogranicza przyznanie płatności określając, że na przeznaczonej pod zalesienie działce ma być prowadzona działalność rolnicza do dnia złożenia wniosku. Przepis ten nie determinuje przypadku przejęcia sprawy przez Agencję. Ł. Cz. zaznaczył, że Dyrektor Regionalnego Oddziału ARiMR w uzasadnieniu sam powołał dane jasno potwierdzające, iż § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) został spełniony, bowiem wniosek o przyznanie płatności złożony został w dniu 10 stycznia 2002 r., decyzja o przeznaczeniu gruntu pod zalesienie została wydana w dniu 27 sierpnia 2003 r., a prawidłowość przeprowadzonego zalesienia została stwierdzona decyzją z dnia [...]. W ocenie skarżącego, przywołane daty jasno pokazują, że wniosek o przyznanie płatności został złożony przed dokonaniem zalesienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Organ II instancji wywodził ponadto, powołując się na interpretację Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczącą art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, że w przypadku przekazania własności zalesionego gruntu umową darowizny powinny zostać decyzją Starosty przekazane na nabywcę obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżący spełnia warunek określony w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.) oraz czy przewidziana do zalesienia działka rolna odpowiada wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) cytowanego rozporządzenia, płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, która zobowiązała się do zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza. Zdaniem organów administracyjnych skarżący nie spełnia powyższego warunku, ponieważ działka rolna przewidziana do zalesienia została zalesiona przed przejęciem sprawy o przyznanie płatności na zalesienie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. Organy przywołały przy tym przepis § 1 ust. 2 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. stanowiący, iż płatność na zalesianie jest udzielana w kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniosków o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności: 1) użytkowanych jako grunty orne, łąki trwałe, pastwiska trwałe albo sady, które zostały przeznaczone do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 2) stanowiących: a) własność tego producenta rolnego albo jego małżonka lub b) współwłasność tego producenta rolnego; 3) o powierzchni co najmniej 0,3 ha, jeżeli ich szerokość wynosi: a) co najmniej 20 m lub b) mniej niż 20 m - w przypadku gdy działki rolne graniczą z lasem. W opinii organu I instancji działka rolna przewidziana do zalesienia nie spełniła wymagań określonych w § 3 ust. 2 wymienionego wyżej rozporządzenia, gdyż z zebranej dokumentacji wynikało, że działka ta została zalesiona przed przejęciem przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (protokół z przeprowadzonych oględzin i przyjęcia wykonania prac zalesieniowych na gruntach rolnych z dnia 16 czerwca 2004 r.) sprawy o przyznanie płatności na zalesienie. Ta opinia organu I instancji nie została co prawda w sposób jednoznaczny potwierdzona przez organ odwoławczy, który w motywach swojej decyzji nie przywołał w sposób wyraźny naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, jednak jako podstawę odmowy przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych przyjął – tak samo jak organ I instancji – § 7 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia, co wskazywałoby, iż uznanie, że przedmiotowa działka rolna nie odpowiada wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 – a nie niespełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w § 3 ust. 1 – stanowiło podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Powyższe stanowisko organów – dotyczące zarówno interpretacji § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a), jak i § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia – uznać należy za błędne. Jak trafnie podniósł skarżący we wniesionej skardze, skoro wniosek o przyznanie płatności złożony został w dniu 10 stycznia 2002 r., decyzja o przeznaczeniu gruntu pod zalesienie została wydana w dniu 27 sierpnia 2003 r., a prawidłowość przeprowadzonego zalesienia została stwierdzona decyzją z dnia [...], to "przywoływane daty jasno pokazują, że wniosek o przyznanie płatności został złożony przed dokonaniem zalesienia". Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma bowiem nie data przejęcia sprawy o przyznanie płatności na zalesienie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ale data złożenia wniosku o przyznanie płatności zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili jego składania. Gdyby stanowisko organu uznać za prawidłowe, to żaden z producentów rolnych, który złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesienie i dokonał zalesienia pod rządami ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 z późn. zm.), ale przed uchyleniem tej ustawy i zmianą przepisów nie przyznano mu przedmiotowej płatności, nie mógłby otrzymać tej płatności, skoro działka została zalesiona przed przejęciem sprawy przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż przepis § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, określający, że płatność na zalesianie jest udzielana w kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków o przyznanie płatności, dotyczy jedynie – jak wynika z jego treści – kolejności udzielenia płatności, a nie możliwości jej przyznania. W istocie oznacza tylko tyle, że wniosek, który wpłynął wcześniej, nie może być załatwiony po wniosku, który wpłynął później. Interpretacja obowiązujących przepisów przyjęta przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa spowodowałaby, że wielu producentów rolnych nie mogłoby otrzymać płatności na zalesianie tylko z tego powodu, że nastąpiła zmiana przepisów i organem właściwym w miejsce Starosty stał się Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Uznając, iż przyjęta przez organy administracyjne wykładnia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaznaczyć należy, iż kontroli sądu administracyjnego podlega zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, co sprawia, że decyzja ta nie może być "uzupełniana" lub "naprawiana" po jej wydaniu. W szczególności nie może być ona uzupełniana w odpowiedzi na skargę. Dlatego też podnoszona w odpowiedzi na skargę kwestia, czy należało decyzją Starosty przekazać na skarżącego obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, nie ma wpływu na treść wyroku. Podkreślić jedynie trzeba, że interpretacja przepisów ustawowych dokonywana przez ministerstwo nie stanowi źródła prawa i nie może być podstawą podejmowanych rozstrzygnięć. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.