IV SA/Wa 2010/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabella Janson, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w gminie uzdrowiskowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. W. kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].08.2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia inwestora – E. W., utrzymało w mocy postanowienie nr [...] Burmistrza Gminy K. z dnia [...].11.2005r. o zawieszeniu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów o funkcji mieszkalnej, usługowo - handlowej oraz gastronomiczno -wypoczynkowo - rekreacyjnej w ramach wymiany istniejącej zabudowy wraz z przyłączami EWGK na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. [...], położonej w K. przy ul. [...], do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia utrzymującego zawieszenie postępowania w mocy organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.), jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia owego planu. Oznacza to, iż w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, na organie właściwym w sprawie spoczywa powinność określonego zachowania się, tj. obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. nr 167, poz. 1399), która weszła w życie 2 października 2005r., gmina która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie 2 lat od dnia uzyskania statusu. Z brzmienia powyższego przepisu - zdaniem organu - wynika obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Gminę K.. SKO nadmieniło także, iż gmina ta w całości posiada status uzdrowiska, zgodnie z uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1972r. Dalej organ odwoławczy podał, iż stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2005r. obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy. Ponieważ ustawa o uzdrowiskach w przepisach intertemporalnych nie zawiera żadnego zapisu dotyczącego wyłączenia obszarów uznanych za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów w zakresie obowiązku nałożonego art. 38 ust. 2, zatem w ocenie składu orzekającego, organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż przepis powyższy stosuje się do uzdrowisk już istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy. Termin dwuletni na sporządzenie i uchwalenie planu zagospodarowania, liczony od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2005r., upływa w dniu 1 października 2007r. Nadmienić przy tym należy, iż postępowanie z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji toczyć się miało ponownie w związku z uchyleniem ze względów proceduralnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20.04.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 750/04 uprzednio wydanej decyzji nr [...] z dnia [...].05.2004 r., ustalającej warunki zabudowy dla tej samej inwestycji na tym obszarze na rzecz tego samego inwestora oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego z dnia [...].07.2004 r. Pełnomocnik inwestora w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, iż w postępowaniu o ustalenie warunków uzyskano wszystkie potrzebne uzgodnienia. Na etapie zatwierdzania projektu budowlanego dla tej inwestycji powstała konieczność dokonania korekty jednego z punktów decyzji ustalającej warunki zabudowy, dotyczącego odprowadzania ścieków deszczowych i wód opadowych. Zmierzając do dokonania korekty tego zapisu w owej decyzji skarżąca dopiero dowiedziała się o bezprzedmiotowości jej wniosku oraz o treści wyroku z dnia 20.04.2005 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na tym terenie w oparciu o art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który warunkuje zawieszenie postępowania od daty złożenia wniosku o warunki zabudowy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej w dacie złożenia przez nią wniosku o ustalenie warunków zabudowy (6.01.2003 r.) przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych jeszcze nie obowiązywały. Zatem wniosek ten winien zostać rozpatrzony wg przepisów obowiązujących w dacie jego złożenia, na co wskazuje art. 38 ust. 2 w zw. z art. 62 tej ustawy oraz art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego ocenie przy podjęciu postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania naruszono przepisy administracyjnego prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącej upatrywał w braku poinformowania jego mocodawczyni o toczącym się postępowaniu przed WSA, w wyniku którego E. W. ponownie musi ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę -wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Nadto zaznaczyło, iż przepis art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych stosuje się do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1 tej ustawy. Ten przepis przejściowy nie ma natomiast zastosowania do procedury planistycznej przewidzianej w art. 38 ust. 2 tej ustawy. W przeciwnym razie brak konieczności zawieszenia postępowania ograniczałby wyłączne kompetencje planistyczne rady gminy. Nadto prowadzone postępowania ustalające warunki zabudowy mogłyby okazać się bezcelowe, jeśli ustalenia w nim przyjęte byłyby odmienne od zapisów uchwalonego następnie planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy uzdrowiskowej. Zatem w ocenie organu odwoławczego art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych nie wyłącza stosowania art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].08.2006r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...].11.2005r., naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. W dniu 2 października 2005r. weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych - dalej w skrócie: ustawa o uzdrowiskach (Dz.U. nr 167, poz. 1399), która zastąpiła dotychczas obowiązującą regulację w tym zakresie, tj. ustawę z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. nr 23, poz. 150, ze zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o uzdrowiskach na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochronnych, oznaczone literami "A", "B" i "C". Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w strefie "B" (jak wskazał Minister Zdrowia w swej pozytywnej opinii dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z dnia [...].12.2005 r.). Dla strefy "B" procentowy udział terenów zielonych wynosi nie mniej niż 55 %, przylega ona do strefy "A" i stanowi jej otoczenie. Strefa ta przeznaczona jest dla niemających negatywnego wpływu na właściwości lecznicze uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej oraz nieuciążliwych w procesie leczenia obiektów usługowych, turystycznych, rekreacyjnych, sportowych i komunalnych, budownictwa mieszkaniowego oraz innych związanych z zaspokajaniem potrzeb osób przebywających na tym obszarze lub objęty granicami parku narodowego lub rezerwatu przyrody albo jest lasem, morzem lub jeziorem, przy czym w strefie ochronnej "B" zabrania się: a) lokalizacji nowych oraz rozbudowy istniejących zakładów przemysłowych, punktów skupu złomu i punktów skupu produktów rolnych, b) lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni większej niż 400 m2 z obiektami towarzyszącymi, c) lokalizacji i uruchamiania stacji paliw lub urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie bliżej niż 500 m od granicy obszaru strefy ochronnej "A", uruchamiania punktów dystrybucji i składowania środków chemicznych, produktów naftowych i innych artykułów uciążliwych dla środowiska, d) wyrębu drzew leśnych i parkowych, z wyjątkiem cięć sanitarnych, e)pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze, f) prowadzenia robót melioracyjnych mających na celu niekorzystną zmianę istniejących stosunków gruntowo-wodnych, g) lokalizacji parkingów o wielkości powyżej 50 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, dostawczych i autobusów, h) wszystkich czynności zabronionych ujętych w wykazie dla strefy ochronnej Natomiast w strefie ochronnej "C" zabrania się: a) nieplanowanego wyrębu drzew, b)prowadzenia działań powodujących niekorzystną zmianę stosunków wodnych, c) lokalizacji nowych uciążliwych obiektów budowlanych i innych uciążliwych obiektów, w tym zakładów przemysłowych, d) prowadzenia działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze klimatu. Ust. 2 art. 38 stanowi natomiast, że gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Ów ust. 2 cytowanego artykułu jest kolejnym przepisem szczególnym wprowadzającym ustawowy, obligatoryjny, obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla gmin w nim wymienionych. Zatem w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy - według normy art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Regulacja ta stanowi o przesłance obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy wydawanej wobec inwestycji sytuowanej na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Obowiązek ten może powstać na podstawie przepisów szczególnych, które dla określonych terenów nakazują uchwalić plan miejscowy i ta sytuacja zachodzi w omawianej sprawie. Przedmiotowe postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji zostało wszczęte z wniosku złożonego przez skarżącą E. W. w dniu 6.01.2004 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o uzdrowiskach. Uzyskano wymagane uzgodnienia, uzyskano nawet decyzję ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji nr [...] oraz utrzymującą w mocy decyzję organu odwoławczego, jednakże uchylający decyzje obu instancji wyrok WSA z dnia 20.04.2005 r. stworzył koniczność ponownego przeprowadzenia całej procedury, służącej ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji. W zaistniałej sytuacji Burmistrz Gminy K. postanowieniem nr [...] z dnia [...].11.2005r. zawiesił to postępowanie z urzędu - powołując się na treść art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 38 ust. 2 oraz przepis przejściowy, tj. art. 59 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach - do czasu uchwalenia przez Gminę K. planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zajętego stanowiska podał, iż w sprawie ma zastosowanie art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach, albowiem obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, jak Gmina K. (która uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1972r. uzyskała status uzdrowiska) stają się - zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach -uzdrowiskami w rozumieniu tej ustawy ze wszystkimi konsekwencjami z niej wynikającymi, czyli również z artykułu nakładającego na Gminę obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu argumentacja ta odnośnie zamiarów inwestycyjnych skarżącej nie jest trafna. Gmina K. w dniu wejścia w życie ustawy o uzdrowiskach posiadała status uzdrowiska, zatem - na podstawie dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. nr 23, poz. 150, ze zm.) - była obszarem uznanym za uzdrowisko. Oczywistym jest więc fakt - co słusznie stwierdziły organy - iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach - wymieniona Gmina stała się uzdrowiskiem w rozumieniu ustawy o uzdrowiskach, zatem spoczął też na niej obowiązek wynikający z art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach. Niemniej jednak, pomimo posiadania przez Gminę K. statutu uzdrowiska, z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach nie można wywodzić twierdzenia (co uczyniły organy), że skoro postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczęte przed wejściem w życie ustawy o uzdrowiskach dotyczy obszaru położonego na terytorium tejże Gminy (w strefie "B") to wymaga ono obligatoryjnego zawieszenia. Należy bowiem rozważyć, czy do postępowań o ustalenie warunków zabudowy wszczętych wnioskiem sprzed wejścia w życie ustawy o uzdrowiskach, czyli przed dniem 2 października 2005r. zastosowanie znajdują dotychczasowe przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r., czy przepisy ustawy o uzdrowiskach. Dokonać tego trzeba w oparciu o treść art. 61 ustawy o uzdrowiskach. Przepis ten w ustępie 2 stanowi, iż do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1 wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powstaje więc pytanie, jakie postępowania w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach ustawodawca miał na myśli. W ocenie Sądu postępowania w sprawach, o których mowa w cytowanym art. 38 ust. 1, to nie tylko postępowania dotyczące wydzielania stref ochronnych, albowiem dotychczas obowiązujące na obszarze uzdrowiska obszary ochrony uzdrowiskowej A,B,C (obecnie określane mianem "stref ochronnych") - na gruncie poprzedniej regulacji prawnej, czyli ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym - miały swoje źródło w statucie uzdrowiska, co oznaczałoby że postępowania na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów (obejmujące obszary ochrony uzdrowiskowej) mogłyby w zasadzie dotyczyć tylko uchwalania statutu. Sąd stanął więc na stanowisku, iż przepis art. 38 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach odnosi się do dwóch rodzajów postępowań, po pierwsze dotyczących wydzielania stref ochronnych na terenie uzdrowiska, po drugie "lokalizowania" zarówno w sensie pozytywnym - m. in. obiektów lecznictwa uzdrowiskowego, obiektów służących lecznictwu uzdrowiskowemu i obsłudze pacjenta oraz turysty, jak również w sensie negatywnym, tj. zakazu np. budownictwa jednorodzinnego, uruchamiania pól biwakowych, parkingów, organizacji rajdów samochodowych, czy imprez masowych, prowadzenia działalności rolniczej, itd. Oznacza to, iż pojęcie "lokalizowania" obejmuje swoim zakresem powstawanie, jak i niedopuszczanie do tworzenia nowych obiektów, działalności, innych inwestycji, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach. Zatem przepis ten obejmuje swoim zakresem również postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Konsekwencją takiej interpretacji art. 38 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach jest przyjęcie, że obejmuje on również wszelkie inne postępowania administracyjne dotyczące inwestycji w nim wymienionych, w tym ustalania warunków zabudowy, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, pod warunkiem że wszczęcie postępowania nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o uzdrowiskach. Mając na względzie przytoczone rozważania stwierdzić należy, że na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek zawieszania postępowań o ustalenie warunków zabudowy wszczętych po 2 października 2005r., czyli po wejściu w życie ustawy o uzdrowiskach, natomiast w żadnej mierze nie można tego obowiązku rozszerzać na postępowania wszczęte wnioskiem strony przed wymienioną datą. Dokonana interpretacja wymagała rozważenia sprawy w całokształcie przepisów przejściowych umieszczonych w rozdziale 9 ustawy o uzdrowiskach, a nie tylko art. 59 ust. 1 - jak to uczyniły organy. Kwestia zawieszenia postępowania z urzędu uzależniona była od interpretacji art. 61 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach, którego treści organy nie poddały analizie w swoich rozważaniach. W tym stanie rzeczy uznano, że zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem wskazanych przepisów administracyjnego prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyeliminowanie z obrotu prawnego niniejszych postanowień skutkuje nadaniem dalszego biegu sprawie o ustalenie warunków zabudowy.