II SA/Gl 279/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta R. po rozpatrzeniu zgłoszenia Spółki A zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót adaptacyjnych komina dawnej cegielni przy ul. [...] w Ś. w celu zamontowania na nim konstrukcji wsporczych pod stację bazową telefonii komórkowej “[...]“ oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. robót. W konsekwencji wniesienia przez Spółkę A stosownego wniosku decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta R. zatwierdził projekt budowlany i wydał na rzecz Spółki A – oddział nr [...] z siedzibą w K. pozwolenie na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia budowlanego pod nazwą “Roboty budowlane konstrukcyjne i remontowe komina dawnej cegielni w celu zamontowania na nim konstrukcji wsporczej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z budową pomieszczenia technicznego na działce o nr [...] położonej w Ś. przy ul. [...]". Organ I instancji podkreślił w decyzji, iż uwzględnia ona złożony wniosek w całości. W dniu [...] Spółka A zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. zamiar przekazania do użytkowania konstrukcji wsporczej stacji bazowej wykonanej na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] Stowarzyszenie B zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli i podjęcia działań zmierzających do likwidacji nielegalnej stacji bazowej. W ramach wszczętego postępowania w sprawie samowolnego zamontowania na kominie anteny przeprowadzono rozprawę administracyjną w trakcie której ustalono, że po zakończeniu wykonanej w zgodzie z pozwoleniem na budowę konstrukcji i po zgłoszeniu zakończenia budowy na kominie zostały zamontowane urządzenia radiowe. Przedstawiciel Spółki A stwierdził jednak, iż jego zdaniem w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) na montaż w/w anten nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Nadto wysokość anten wyniosła poniżej trzech metrów i stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy ich montaż nie wymagał zgłoszenia właściwemu organowi. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w R. nakazał przedsiębiorstwu Spółka A wstrzymanie robót montażowych związanych z urządzeniami stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podkreślił, iż inwestor tylko częściowo zastosował się do decyzji z dnia [...] nakładającej nań obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót związanych z montażem przedmiotowej stacji bazowej. Złożył on bowiem wniosek i uzyskał zezwolenie jedynie na wykonanie konstrukcji wsporczych i przebudowy istniejącego budynku na pomieszczenie techniczne natomiast bez pozwolenia zamontował dodatkowo również urządzenia stacji bazowej (w wyniku wniesionego zażalenia postanowienie to zostało uchylone a postępowanie organu I instancji umorzone postanowieniem z dnia [...] nr [...] Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z uwagi na to, iż art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego zdaniem organu II instancji nie ma zastosowania do robót już zakończonych). Z kolei decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał przedsiębiorstwu Spółka A oddział nr [...] w K. przedstawienie w terminie do [...] projektu zamiennego stacji bazowej telefonii komórkowej, który to projekt uwzględniałby urządzenia stacji zmontowane a nie objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...], oświadczenia o prawie dysponowania terenem na cele budowlane, zaświadczenia Burmistrza Gminy Ś. o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej stacji pozytywnie zaopiniowanego przez właściwe organy oraz decyzji Wojewody Ś. o pozwoleniu na emitowanie pół elektromagnetycznych (w osnowie przytaczanego rozstrzygnięcia organ I instancji jednocześnie zaznaczył, iż przedmiotowa decyzja wojewody została już dostarczona). Spółka A od otrzymanej decyzji wniósł odwołanie do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu strona podniosła, iż jej zdaniem organ wydający pozwolenie na budowę obowiązany jest udzielić promesy na całe zamierzenie budowlane a nie jedynie na jego część, dlatego też należy przyjąć, że decyzja Starosty R. z [...] udzielała pozwolenia również na montaż anten stacji. W konsekwencji Spółka A uważa decyzję z dnia [...] za zbędną w sprawie. Decyzją z dnia [...], nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o istotnym odstąpieniu przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę albowiem roboty budowlane objęte pozwoleniem zostały zgodnie z tymże pozwoleniem wykonane. Zdaniem organu II instancji zaistniałą sytuację kwalifikować należy raczej jako zmianę sposobu użytkowania budynku i komina nieczynnej cegielni. Pozwolenie na budowę nie obejmowało bowiem montażu anten a wykonanie tych robót nastąpiło w ramach samowoli budowlanej. Organ II instancji podkreślił także, iż ponownie rozpatrując sprawę należy wyczerpująco ustalić krąg osób będących stronami w sprawie, zapewnić im czynny udział w postępowaniu, a do wykonania decyzji zobowiązać Spółkę A Pismem z dnia [...] Spółka A wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając otrzymanemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 33 ust. 1, 28, 48 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż jego zdaniem wniosek o pozwolenie na budowę, poprzez określenie przedmiotu planowanych prac jako wykonania robót adaptacyjnych komina dawnej cegielni przy ul. [...] w Ś. w celu zamontowania na nim konstrukcji wspornych pod stację bazową telefonii komórkowej oraz poprzez dołączenie projektu technicznego, raportu oddziaływania na środowisku oraz decyzji uzgadniającej pozytywnie projekt w zakresie higienicznych i zdrowotnych jednoznacznie dowodził, iż w istocie inwestorowi chodziło o całe zamierzenie budowlane, to jest stację bazową nr [...]. W konsekwencji z chwilą otrzymania decyzji zatwierdzającej przedłożony projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót skarżący uznał, że udzielone mu pozwolenia obejmuje swym zakresem całość inwestycji stosownie do dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem i stanowiącej jego integralną część zwłaszcza, że Starosta R. orzekł w decyzji, iż wniosek uwzględnił w całości. Zaakcentował także, iż zamierzona inwestycja może funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem wyłącznie jako całość, a tym samym ani wykonane roboty adaptacyjne komina ani też samo zamontowanie konstrukcji wsporczych nie mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz akcentując, iż decyzja kończąca postępowanie organu I instancji została nieprawidłowo zaadresowana do Spółki A oddział nr [...] w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja organu drugoinstancyjnego jest bowiem w zakresie swej osnowy prawidłowa. Poprawnie wskazuje ona wadliwość oznaczenia adresata decyzji organu I instancji, która to wada uniemożliwia pozostawienie decyzji w obrocie prawnym. Organ I instancji wskazał bowiem jako adresata rozstrzygnięcia, zobowiązanego do realizacji wymienionych w decyzji obowiązków, nie Spółkę A lecz Spółkę A Oddział nr [...] w K. pomimo, iż jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego, a także oświadczenia złożonego w trakcie rozprawy przed tut. Sądem przez pełnomocnika skarżącego, oddziały Spółki A nie zostały w KRS wyszczególnione. Poprawnie też organ II instancji zauważył, iż z akt sprawy nie wynika by Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wyczerpująco ustalił krąg osób będących stronami w sprawie. Prawidłowo nadto Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zakwestionował fakt wydania przez organ I instancji zawartego w decyzji nakazu w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Podkreślenia bowiem wymaga, iż przepis powyższy znaleźć może zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi istotne odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Warto w tym miejscu wskazać, że ustawodawca w przywołanym przepisie nie formułuje definicji istotnego odstępstwa, odsyłając tym samym do jego rozumienia wynikającego z treści art. 36 ustawy. W konsekwencji, stosując wnioskowanie a contrario w stosunku do wyliczenia zawartego w art. 36 ust. 5 Prawa budowlanego, wskazać zatem można, iż istotne odstąpienie ma miejsce wówczas gdy dotyczy: - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, - zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, - ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - oraz gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi – por. szerzej np. J. Dessoulavy-Śliwiński /w:/ T. Asman, J. Dessoulavy-Śliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, Z. Niewiadomski, A. Plucińska-Filipowicz : Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006., s. 435 i nast.; Z. Niewiadomski: /w:/ Prawo...j.w. s. 536 i nast. Zawarte w art. 36 Prawa budowlanego wyliczenie ma wprawdzie, na co zwraca się uwagę w literaturze, charakter jedynie przykładowy (por. Z. Cieślik: Komentarz do art. 36(a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Lex), nie zezwalający na ostateczne zdefiniowanie istotnego odstępstwa, zezwala jednak na formułowanie na jego podstawie ocen i wniosków. W oparciu o przytoczone wyliczenie oraz w kontekście regulacji zawartej w art. 51 ustawy można bowiem niewątpliwie wskazać, że stwierdzenie, iż w konkretnym stanie faktycznym inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę wymaga uprzedniego potwierdzenia tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, w stosunku do którego stwierdzono odstępstwa. Odnosząca się do projektu zamiennego regulacja prawna zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczy bowiem jedynie wykonywania lub wykonania robót budowlanych w odmienny sposób lub w odmiennym zakresie niż przewidziany w pozwoleniu na budowę, nie może natomiast prowadzić do budowy obiektu w ogóle przedmiotowym pozwoleniem nie objętego. W takiej sytuacji nie można bowiem mówić o odstępstwach w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę lecz o prowadzeniu budowy bez pozwolenia. Odnosząc się w tym miejscu bezpośrednio do stanowiących przedmiot kontrowersji robót wykonanych przez Spółkę A wskazać należy, iż wykonanie i zamontowanie anten niewątpliwie nie było objęte udzielonym pozwoleniem na budowę, a tym samym nie może być uznane za odstępstwo od warunków pozwolenia. Przypomnieć bowiem należy, iż udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych decyzja Starosty R. z dnia [...], jednoznacznie określiła nazwę inwestycji ujmując w niej jedynie prace w celu zamontowania konstrukcji wsporczej, nie obejmując natomiast montażu anten. Warto w tym miejscu zauważyć, że także skarżący obecnie Spółka A nie miał w przeszłości wątpliwości, iż anteny nie zostały ujęte w pozwoleniu na budowę. Jednoznacznie świadczą o tym bowiem wyrażone w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] wypowiedzi przedstawicieli inwestora, dowodzące, iż w przekonaniu Spółki A w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego na montaż ww. anten w ogóle nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a z uwagi na to, że wysokość anten wyniosła poniżej trzech metrów to stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy ich montaż nie wymagał zgłoszenia właściwemu organowi. Notabene na tle wyrażanych przez Spółkę A w roku [...] twierdzeń obecnie podnoszoną w skardze tezę, iż skarżący przez cały czas pozostawał w przeświadczeniu, że anteny zostały pozwoleniem na budowę de facto objęte trudno ocenić jako wiarygodną. Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze zarzutów kwestionujących możliwość udzielenia przez Starostę R. pozwolenia na budowę w zakresie jedynie części zamierzonego przedsięwzięcia (co w konsekwencji powodowałoby konieczność uzyskania dwóch pozwoleń odnoszących się do jednego obiektu) zauważyć należy, iż zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości fakt nie objęcia określoną w pozwoleniu nazwą inwestycji montażu anten. W niniejszym postępowaniu Sąd nie może natomiast badać i oceniać ani legalności ani celowości takiego rozstrzygnięcia albowiem pozwolenie z dnia [...] nie stanowi przedmiotu wszczętego na skutek skargi Spółki A postępowania sądowego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.