II OSK 59/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz ( spr.) Sędziowie Zygmunt Niewiadomski Stanisław Nowakowski Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "T." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1590/05 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. Z. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "T." w W. na rzecz Z. Sp. z o.o. w W. kwotę 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1590/05, po rozpoznaniu skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta st. Warszawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Dnia 12 listopada 2002 r. inwestor – Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożył w Gminie Warszawa-Centrum wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej w Warszawie, przy ulicy O. Wniosek ten był korygowany w dniach 26 października 2004 r. oraz 1 grudnia 2004 r. Decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora oraz po przeprowadzeniu na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym rozprawy administracyjnej - odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowo - apartamentowego z usługami oraz garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], przy ulicy O., na terenie Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na terenie planowanej inwestycji znajdują się obecnie: budynek biurowy o wysokości 1 kondygnacji (dawne zaplecze estrady), tzw. D., mały amfiteatr, zadaszona estrada, pomnik tańczącej pary oraz zieleń wysoka i niska, stanowiąca założenie o charakterze parkowym. Teren ten został urządzony w latach pięćdziesiątych XX w. w historycznych granicach Parku Kultury im. Marszałka Edwarda Rydza-Śmigłego. Od strony zachodniej teren inwestycji graniczy bezpośrednio z ciągiem pieszym i terenem parkowym dochodzącym do ul. L., od strony południowej - z ul. C. , a dalej terenami Parku Kultury, od strony wschodniej - z terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - czterema 4-kondygnacyjnymi budynkami tworzącymi pierzeję ulicy O. o adresach O. 3a, 3b, 3c i 3d, znajdującymi się w ewidencji konserwatora zabytków oraz 1- i 10-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalno usługowym, od strony północnej - z 1-kondygnacyjnym obiektem usługowym, ciągiem pieszym i dalej z dwoma 11-kondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Na terenie o pow. 8696 m² inwestor zamierza zrealizować budynek hotelowo -apartamentowy z usługami oraz garażem usytuowanym w podziemiach planowanego budynku i infrastrukturą techniczną. Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że ponieważ na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r., z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciły moc obowiązującą miejscowe plany ogólne zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do przedmiotowego terenu, tj. plan m. st. Warszawy z 1992 r. oraz plan Dzielnicy Warszawa- Śródmieście z 1993 r., rozpatrzenie sprawy nastąpiło w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 85 ust. 1 powołanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 44 ust. 1 tej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Rozprawę taką, z udziałem stron postępowania i zainteresowanych osób przeprowadzono w dniu 22 października 2004 r. Obecni na rozprawie przedstawiciele budynków sąsiednich do terenu zamierzenia inwestycyjnego (ul. O. 3a i 4) wyrazili swój niepokój dotyczący skali i funkcji planowanego obiektu określając je jako uciążliwe i stwierdzili, że jego realizacja wpłynie niekorzystnie na charakter najbliższego otoczenia i samego Powiśla. Rozważając podstawy prawne wydania zamierzonej decyzji przywołano treść art 42 ust. 1 pkt 3 oraz art. 1, art. 2 oraz art. 40 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślając wynikającą z powołanych przepisów konieczność oparcia decyzji wydawanej w sytuacji braku planu na podstawie przepisów szczególnych. Za takie przepisy uznano w rozpatrywanej sprawie przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568). Podnosząc, iż zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, wystąpiono do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który postanowieniem z dnia 26 czerwca 2003 r. Nr 740/2003, odmówił uzgodnienia pod względem konserwatorskim przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla zamierzonej inwestycji stwierdzając, że wnioskowana budowa obiektu hotelowo-usługowego z garażem podziemnym jest sprzeczna z wytycznymi konserwatorskimi dotyczącymi wartościowego krajobrazu kulturowego, jaki stanowi teren Parku im. Rydza-Śmigłego. Ponadto, zgodnie z art. 75 § 1 kpa, w przeprowadzonym postępowaniu wzięto pod uwagę również uzyskaną opinię Działu Ekspertyz i Analiz Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, z której wynika, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków opracowań planistycznych obejmujących wnioskowany teren i nie zachowuje walorów przestrzennych istniejącej kompozycji urbanistycznej, a realizacja 3-kondygnacyjnego garażu podziemnego w sposób zasadniczy naruszy równowagę stosunków wodnych w tym rejonie, co w konsekwencji doprowadzi do samoistnego obumarcia wartościowych drzew i krzewów, czyli degradacji terenu stanowiącego fragment Parku Kultury, a także uzyskaną opinię Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 17 lutego 2005 r., w której, na podstawie analizy historycznej zagospodarowania przedmiotowego terenu i obecnego stanu jego zagospodarowania, negatywnie zaopiniowano projekt zabudowy tego terenu nowym budynkiem o zupełnie odmiennym programie użytkowym i formie architektonicznej. W uzasadnieniu decyzji, po szczegółowym przedstawieniu toku postępowania (w którym m.in. w dniu 10 grudnia 2002 r. wpłynęło do organu pismo Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "T." informujące o nie wyrażeniu zgody na projektowaną inwestycję ze względu na jej usytuowanie na terenie typowo mieszkaniowym i spodziewane zakłócenie spokoju mieszkańców), oraz po analizie zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza uwarunkowań konserwatorskich, a także biorąc pod uwagę ukształtowanie przestrzenne rejonu inwestycji, jego wysokie walory ekspozycyjne i krajobrazowe, stwierdzono, że: * realizacja planowanej inwestycji na terenie stanowiącym istotny fragment w krajobrazie miasta może mieć degradujący wpływ na krajobraz przestrzenny najbliższego otoczenia oraz utrudnić przyszłe kompleksowe zagospodarowanie tego terenu, * realizacja planowanej inwestycji jest przedwczesna wobec braku rozstrzygnięć w zakresie kompleksowego opracowania ewentualnych warunków do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów szczególnych jakim jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, * w rejonie objętym wnioskiem wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinna stanowić narzędzia do kształtowania kompozycji urbanistycznych; określenie sposobów zagospodarowania, warunków zabudowy, a więc realizacja nowych inwestycji oraz inne zmiany zagospodarowania terenu powinny być z zasady realizowane bezpośrednio na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. obowiązującego prawa miejscowego. W konkluzji stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z art. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków, 6) uwzględnienie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. W świetle powołanego przepisu należało odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest bowiem narzędziem zastępczym w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; umożliwia inwestowanie w ograniczonym zakresie na zasadzie uzupełnienia stanu istniejącego i w sytuacjach, które nie budzą wątpliwości. Inwestor wniósł odwołanie od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zarzucając naruszenie : art. 6, 7, 8, 9, 10 , 75, 80 ,84 106 , 107 K K.p.a. jak też art. 3 pkt 1 w związku z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - poprzez przyjęcie, że teren, na którym planowana jest inwestycja podlega ochronie konserwatorskiej oraz art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że przepisy szczególne zabraniają realizacji inwestycji . W uzasadnieniu odwołania przedstawiono omówienie każdego z przedstawionych zarzutów, wskazując m.in., że postanowienie z dnia 26 czerwca 2003 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało uchylone w całości postanowieniem z dnia 14 listopada 2003 r. Ministra Kultury, który przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż ustalenia miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego Warszawy z 1992 r. oraz Dzielnicy Warszawa-Śródmieście z 1993 r. są w odniesieniu do przedmiotowego terenu niespójne, przy czym z przepisów ustawy wynika wyraźnie obowiązek stosowania planu uchwalonego wcześniej. W następstwie tego postanowienia organ I instancji, umarzając postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji stwierdził, że wskazany pod inwestycję teren nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie znajduje się również w obszarze pomnika historii ani parku kulturowego, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dzięki któremu omawiana nieruchomość znajdowała się w strefie ochrony konserwatorskiej, wygasł z końcem 2003 r. i nie został zastąpiony nowym planem. W konsekwencji inwestor stwierdził, że prowadzenie postępowanie w zakresie uzgodnień z konserwatorem zabytków okazało się zbyteczne i jego wyniki nie mogą zgodnie z art. 75 K.p.a. - zostać wykorzystane w sprawie. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestora –Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od powyższej decyzji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż w ocenie organu II instancji w przeprowadzonym postępowaniu zostało wyjaśnione, że na terenie planowanej inwestycji znajduje się założenie o charakterze parkowym, tzw. Duży Krąg Taneczny. Ocena możliwości przeznaczenia tego terenu pod inwestycję wymagała zatem należytej staranności przy ustaleniu wartości i znaczenia dotychczasowego zagospodarowania. Wprowadzona przez inwestora modyfikacja zamierzenia inwestycyjnego nie mogła mieć rozstrzygającego znaczenia w sprawie. Modyfikacja ta miała wprawdzie na celu zmniejszenie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji dla sąsiadującej z nią zabudowy mieszkaniowej, natomiast nie zmieniła faktu, że chodzi o obiekt o dużej kubaturze, w sposób oczywisty kolidujący z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu. W związku z zarzutem, że rozstrzygające znaczenie w tej sprawie miała negatywna opinia Stołecznego Konserwatora Zabytków, wyrażona w piśmie z dnia 17 lutego 2005 r., stwierdzono, że wprawdzie w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw prawnych do uzgodnienia projektu decyzji pod względem wymogów konserwatorskich i kwestionowana opinia nie jest opinią organu współdziałającego przy załatwianiu sprawy w ramach przysługujących mu kompetencji, jednakże opinia ta, podobnie jak wcześniejsza opinia Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 8 października 2003 r., stanowi dokument w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), dopuszczenie wszystkich dowodów mogących mieć znaczenie dla wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.), wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) i dokonanie jego wszechstronnej, kompleksowej oceny (art. 80 K.p.a.). Tym samym nie można czynić zarzutu organowi I instancji, że przeanalizował wnikliwie kwestie historycznych i architektonicznych wartości dotychczasowego zagospodarowania spornego terenu, opierając się przy tym na dowodach w postaci specjalistycznych opinii. W konsekwencji organ I instancji zasadnie stwierdził, że z uwagi na istotne wartości dotychczasowego zagospodarowania terenu objętego wnioskiem inwestora, możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego budzi uzasadnione wątpliwości, a to oznacza, że wydana negatywna decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Inwestor złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1, art. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2003 r. o ochronie zabytków oraz art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a także art. 2 art. 7 oraz art. 22 Konstytucji RP - poprzez naruszenie fundamentalnych zasad ustrojowych oraz gwarancji obywatelskich i uniemożliwienie wykonywania działalności gospodarczej, a ponadto rażące naruszenie przepisów prawa i zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8,10, 75, 76, 77, 80, 84 oraz 140 w związku z 107 § 3 K.p.a. - poprzez ograniczenie praw procesowych strony, brak merytorycznego rozpoznania sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego, brak pełnego wyjaśnienia sprawy, sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę nad postępowaniem decyzyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i procedury administracyjnej . W motywach tego orzeczenia wskazano , iż o potrzebie sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego decyduje gmina w ramach zadań własnych. W konsekwencji gospodarka przestrzenna gminy może być oparta na podstawach materialno-prawnych zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź też w sytuacji braku planu, o której mowa w art. 40 ust 1 ustawy, powinna być prowadzona na podstawie przepisów szczególnych. W tej sytuacji twierdzenie, że prowadzenie przez gminę gospodarki przestrzennej w przypadku braku planu ma charakter wyjątkowy, a w szczególności nie może dotyczyć określonych rodzajów terenów bądź określonych inwestycji, jest nieuprawnione. Sąd wskazał, że w obu przedstawionych sytuacjach różne będą podstawy prawne decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz tryb ich podejmowania. Przy obowiązywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego treść decyzji będzie w znacznym stopniu pochodną ustaleń tego planu, które mogą podlegać interpretacji tylko w ograniczonym zakresie, gdyż decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczne z ustaleniami planu są nieważne. W rezultacie treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji wyznaczają przede wszystkim ustalenia planu odnoszące się do tego terenu - dotyczące zarówno przeznaczenia terenu (funkcji), jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, a także innych parametrów urbanistycznych - w zależności od stopnia szczegółowości ustaleń planu. Inna sytuacja ma miejsce w przypadku braku planu, gdy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinno nastąpić na podstawie przepisów szczególnych. O tym, jakie to będą przepisy rozstrzyga organ zobowiązany do wydania decyzji. Niewątpliwie będą to przepisy odnoszące się do zamierzonego przedsięwzięcia, jak i terenu (i jego najbliższego otoczenia), na którym ma być ono usytuowane, jak również tzw. przepisy funkcjonalne, dotyczące wartości wysoko cenionych, takich jak m.in, dobra kultury czy środowisko naturalne. Z założenia jednak granice swobody (uznania) organu ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu będą większe niż w przypadku organu związanego ustaleniami planu. Dlatego też przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu szczególnie istotne jest określenie w tej decyzji kryteriów i zasad, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, gdyż tylko wtedy możliwa jest kontrola jego prawidłowości i legalności. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone decyzje nie spełniają tych wymagań. Organ odwoławczy, na podstawie przeprowadzonego postępowania stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z art. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd wskazał , że spośród powołanych przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 1 i 2 ) zastosowanie w rozpoznawanej sprawie może mieć przede wszystkim art. 1ust. 2 ustawy . Dodatkowo wyjaśnił w tym zakresie , że jak przyjęto w piśmiennictwie "Przepisów ust. 2 art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujących uwzględniać w planowaniu przestrzennym m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz inne określone w tym ustępie, nie można traktować jako przepisów bezpośrednio obowiązujących. Obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań, walorów i potrzeb określonych w wyżej wymienionym przepisie oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne, zawarte zarówno w wyżej wymienionej ustawie jak i w innych licznych przepisach prawa materialnego.(...) Wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury określają w szczególności przepisy (...) ustaw o ochronie dóbr kultury i o muzeach..." (Z. Niewiadomski, op. cit., str. 30-31). Zatem zastosowanie powołanych wyżej przepisów w sprawie jest niewłaściwe. Przywołany art. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma bowiem charakter przepisu ogólnego, wyjaśniającego na czym polega ochrona zabytków podejmowana przez organy administracji państwowej i jakie są jej cele. Z przepisu tego nie można w żaden sposób wyprowadzić zakazów odnoszących się do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Organy obu instancji powołują się w zaskarżonych decyzjach również na fakt objęcia przedmiotowego terenu zamierzonej inwestycji granicami obszaru ochrony konserwatorskiej ( przewidzianego również w art. 19 ust. 3 powołanej ustawy z 2003 r.). Jednakże ustawa określając formy ochrony zabytków stwierdza, że należą do nich m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 w związku z art. 19). Oznacza to, że strefa ochrony konserwatorskiej nie istnieje jako samodzielna instytucja prawna, lecz wymaga przeniesienia do ustaleń planu. Innymi słowy, związane z nią ograniczenia, zakazy i nakazy obowiązują dopiero po włączeniu do planu i jego wejściu w życie. Nie ulega wątpliwości, że plany ogólne m.st. Warszawy z 1992 r. oraz Śródmieścia z 1993 r. utraciły moc obowiązującą z końcem 2004 r., a nowego planu dla tego terenu nie uchwalono. Brak więc podstaw do powoływania się w przypadku zamierzonej inwestycji na ograniczenia związane z obszarem ochrony konserwatorskiej - tym bardziej, że reżim prawny tej strefy zarówno w planach, które utraciły moc obowiązującą, jak i w nowych zamierzeniach planistycznych (o ile takie są podejmowane), jest nieznany. Brak też podstaw prawnych (w wyniku zmiany ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury) do uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania zamierzonej inwestycji z wojewódzkim i stołecznym konserwatorem zabytków. W konsekwencji nie jest właściwe traktowanie odmowy uzgodnienia zamierzonej inwestycji przez te organy jako opinii, czy też jako dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a, Nie może być bowiem najistotniejszym w sprawie dokument, który może być uzyskany tylko w określonych w ustawie przypadkach, w określonym trybie, a który został w istocie wydany bez żadnej podstawy prawnej. Przekonuje o tym jednoznacznie treść decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia 24 lutego 2004 r., umarzająca postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - budynku hotelowo-usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną przy ulicy O. w Warszawie. W każdym zaś razie należy podzielić poglądy skarżącego, kwestionującego wagę, jaką do tego dokumentu i całkowicie nieformalnej opinii Stołecznego Konserwatora Zabytków przywiązują orzekające w sprawie organy administracji. Sąd zauważył ponadto, że dążenie organów orzekających w sprawie do uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków miało miejsce w drugim półroczu 2003 r., a więc jeszcze w okresie obowiązywania planów miejscowych Warszawy i Śródmieścia, przy czym Minister Kultury uchylił dnia 14 listopada 2003 r. postanowienie tego organu m.in. z powodu niespójności ustaleń obu planów dla tego samego obszaru, a także nie wyjaśnienia w wystarczającym stopniu, na czym polega wartość zabytkowa przedmiotowego obszaru i jaki wpływ na chroniony teren będzie miała planowana inwestycja. Organy obu instancji nie wyjaśniły wskazanej niespójności ustaleń planistycznych, ani też nie wykazały - m.in. na podstawie poprzednio obowiązujących planów - istnienia jakiejkolwiek jednolitej "linii planistycznej" wobec przedmiotowego obszaru, uzasadniającej jego ochronę - w szczególności poprzez wyłączenie możliwości lokalizowania tego rodzaju inwestycji, jak przedstawiona przez inwestora. Uzyskano natomiast negatywną opinię Stołecznego Konserwatora Zabytków, wyrażoną w piśmie z dnia 17 lutego 2005 r., w którym wyjaśniono, że "przedmiotowy obszar znajduje się w strefie ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego KZ-C wskazanej do opracowywanego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy", a więc - po pierwsze - opracowania planistycznego będącego jeszcze w toku opracowywania, po wtóre -nie mającego z założenia charakteru aktu prawa miejscowego, i w związku z tym nie mogącego stanowić podstawy materialno-prawnej decyzji administracyjnych, w tym również o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Opinia ta, zawierająca charakterystykę przedmiotowego terenu z historyczno-architektonicznego punktu widzenia kończy się stwierdzeniem, że może być traktowana jako dowód w postępowaniu administracyjnym stosownie do art. 75 K.p.a. Sąd nie podzielił tego poglądu. Stwierdził, że przedstawiona przez organ i instancji charakterystyka stanu istniejącego terenu wnioskowanej inwestycji i jego otoczenia nie została zakończona konkretnymi wnioskami, wskazującymi na jego - podnoszone wielokrotnie w obu decyzjach - szczególne ukształtowanie przestrzenne oraz wysokie walory ekspozycyjne i krajobrazowe, wymagające ochrony, w tym również ochrony konserwatorskiej. Przeciwnie, wskazanie że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu wnioskowanej inwestycji zlokalizowane są wysokie, 10- i 11-kondygnacyne budynki wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, nakazuje ostrożnie podchodzić do wyrażonych w zaskarżonych decyzjach uwag o degradującym wpływie zamierzonej inwestycji na krajobraz przestrzenny najbliższego otoczenia. Zastrzeżenie, że realizacja zamierzonej inwestycji może utrudnić przyszłe kompleksowe zagospodarowanie objętego nią terenu jest być może słuszna z urbanistycznego punktu widzenia, ale całkowicie pozbawiona wartości argumentu prawnego. Problem zamierzonej lokalizacji wyglądałby bowiem całkowicie inaczej, gdyby przedmiotowy teren był objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego sporządzenie i uchwalenie leży w kompetencjach organów m.st. Warszawy. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 4, art. 7 oraz art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami — przez niewłaściwe ich zastosowanie i interpretację. Jednocześnie, zdaniem Sądu, wyjaśnienie stanu faktycznego nie zostało dokonane z należytą dokładnością, czym naruszono art. 7 K.p.a. Przyjęto jako dowody w sprawie dokumenty, które są tego waloru pozbawione oraz na ich podstawie uznano, że istotne dla sprawy okoliczności zostały udowodnione, czym naruszono art. 75 i art. 80 K.p.a., oraz nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób właściwy całego materiału dowodowego doprowadzając w ten sposób do wadliwego uzasadnienia faktycznego decyzji i wadliwej interpretacji podstaw prawnych decyzji, tj. naruszenia art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "T." z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - tj.: - art. 1 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, - art. 6,7,8, 75 § 1 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 3 ust. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przekroczenie ustawowych granic kontroli działalności administracji publicznej, - art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności z treści pism, - naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wyjaśnienie i nie uzasadnienie podstaw prawnych swojego stanowiska w przedmiocie zastosowania art. 145 § 1 pkt la i pkt 1c, - art. 145 § 1 pkt 1 a i pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec braku ku temu podstaw prawnych. Wskazując na powyższe, Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem ogólnym. Jednocześnie jednak stanowi klauzulę generalna, którą należy uwzględniać we wszystkich działaniach podejmowanych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niego katalog zasad, który organ ma obowiązek uwzględnić podejmując decyzję kształtującą ład przestrzenny. Ich uwzględnienie musi być bezwzględnym warunkiem uznania, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy została podjęta zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami. Powołany przepis stanowi szereg wymogów, które organ administracyjny jest obowiązany uwzględnić podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Należą do nich, m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury. Jednocześnie, nie funkcjonują w obrocie przepisy szczegółowe, z punktu widzenia których organ mógłby poddać spełnienie powyżej wskazanych wymogów bardziej precyzyjnej weryfikacji. Zatem, zdaniem strony skarżącej, przyjęcie zatem stanowiska WSA zaprezentowanego w niniejszej sprawie oznaczałoby, iż organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest pozbawiony prawnych instrumentów weryfikacji zamierzeń inwestora z punktu widzenia, np. ładu przestrzennego, urbanistyki, walorów architektonicznych i krajobrazowych. Powyższy pogląd potwierdza tylko art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym granice prawa do zagospodarowania terenu wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego (a więc nie akty prawne niższego rzędu - np. rozporządzenia). W ocenie Spółdzielni, Sąd powinien odnieść dyspozycję art. 1 do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy - zbadać, czy z uwagi na konkretne uwarunkowania i właściwości przedmiotowego terenu, istnieją względy przemawiające za ochroną walorów krajobrazu, dóbr kultury, itd. Zatem WSA - w ramach dokonywanej kontroli - winien był więc ustalić i ocenić, czy organy administracyjne obydwu instancji, właściwie zinterpretowały przepis oraz płynące zeń wymogi w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Sąd jednak tego nie uczynił, z góry wyłączając analizowany przepis jako punkt odniesienia dla organu rozstrzygającego o warunkach zabudowy. Taka interpretacja pozostaje, zdaniem Spółdzielni, w kolizji z szeregiem norm proceduralnych - tj. art. 6, 7 (przede wszystkim w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) oraz 8 k.p.a. W konsekwencji Sąd ten wadliwie zastosował art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co w istotny sposób wpłynęło na ostateczny wynik sprawy i treść podjętego orzeczenia. Okoliczności jakie organ powinien zbadać, wskazuje wprost ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Są to takie okoliczności, które pozwalają stwierdzić spełnienie, bądź nie, określonych wymogów ustawowych stanowionych, m.in. przez art. 1 ust. 2 ustawy. Jeżeli, zatem wśród owych warunków ustawa przewiduje wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, okoliczności w tym zakresie powinny być zbadane i uwzględnione przez organ administracyjny, nawet, gdy teren objęty wnioskiem pozostaje poza strefą objętą ochroną konserwatorską. Strona skarżąca podniosła również, że Sąd nie dostrzegł specyfiki oraz niezaprzeczalnych walorów historycznych i kulturowych terenu będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Nie zauważył, iż brak ochrony konserwatorskiej nie wynika z braku określonych walorów terenu, lecz zmiany przepisów, po której wygasły miejscowe plany zagospodarowania. Do tego dodać należy fakt uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 czerwca 2003 r. wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. W skardze kasacyjnej stwierdzono także, że Sąd kwestionując moc dowodową opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 8 października 2003 r. oraz opinii Stołecznego Konserwatora zabytków z dnia 17 lutego 2005 r., naruszył art. 75 kpa. Zdaniem strony skarżącej, Sąd bardzo wybiórczo i subiektywnie określił krąg okoliczności podlegającej wyjaśnieniu, zaś z dopełnienia przez organy obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności uczynił zarzut, a tym samym przekroczył granice kontroli działań organów administracyjnych obydwu instancji stanowione ustawą prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opierając podjęte rozstrzygnięcie na niezgodnym z ustawą stanowisku w przedmiocie zakresu i granic postępowania dowodowego, co stanowi naruszenie art. 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie, w ocenie Spółdzielni uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie wyjaśnia w jaki sposób zarzucane organom administracyjnym uchybienia proceduralne wpłynęły na ostateczny wynik postępowania, czego wymaga art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a co jest konieczne dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie do Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "T." na rzecz Z. Sp. z o.o. kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu w/w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że w ocenie Spółki w sposób prawidłowy dokonana została analiza materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a krytyczna ocena działań organów administracji państwowej obu instancji - poprzez pryzmat art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - nie uchybia ani zasadom wykładni, ani też zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej Spółdzielni oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) . Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymaganiom jak też podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut . Dopiero bowiem po przesądzeniu , że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo , że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego . Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Natomiast pełnomocnik skarżących w petitum skargi wskazał w tym zakresie na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 6, 7, 8, 75 § 1 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego . Tak uczyniony zarzut jest całkowicie nieusprawiedliwiony albowiem sąd administracyjny w zakresie prowadzonych spraw nie stosuje przepisów kpa . Natomiast w odniesieniu do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano na naruszenie art. 3 § 1 , art. 133 § 1 , 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt w lit a i c w związku z art. 148 § 1 kpa . Przepis art. 3 § 1 ustawy procesowej stanowi , że Sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie . Jest to przepis ogólny wyznaczający zakres przedmiotowy postępowania sądowoadmistracyjnego . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis tej normy nie został naruszony bowiem Sąd administracyjny I instancji poddał kontroli zaskarżone rozstrzygnięcia i zastosował przewidziane ustawą środki w tym art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c omawianej ustawy procesowej . Odmienny pogląd strony składającej skargę kasacyjną na prawidłowość zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęci obiektywnego naruszenia tej normy prawa procesowego. Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 omawianej ustawy procesowej wyjaśnić należy , że przepis ten stanowi , iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy chyba , że organ nie wykonał obowiązku , o którym mowa w art. 54 § 2 . Jednakże w okolicznościach tej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy zaś wyrok wydał po zamknięciu rozprawy . Przy czym podkreślić należy , że z powołanej wyżej normy wynika przede wszystkim , że sprawa sądowoadministracyjna jest rozpoznawana na rozprawie , a zamknięcie jej następuje po stwierdzeniu przez Sąd , że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy zostały ustalone i wyjaśnione . W tym postępowaniu nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia tego przepisu .Brak jest usprawiedliwionych przesłanek do przyjęcia w tej sprawie , że zamykając rozprawę Sąd I instancji pominął istotne okoliczności wynikające z akt sprawy a w szczególności z pisma z dnia 17 lutego 2005 r. nr KZ-I-AJ-4074-Ś-363/05 Stołecznego Konserwatora Zabytków , oraz pisma Krajowego Ośrodka Badan i dokumentacji Zabytków z dnia 8 października 2003 r. Przede wszystkim Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku szczegółowo odniósł się do mocy dowodowej pisma z dnia 17 lutego 2005 r. , zaś pismo z dnia 8 października 2003 dotyczyło postępowania uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu , pod kątem wymagań konserwatorskich , które przecież w efekcie zostało umorzone . Przy czym Sąd I instancji odniósł się w zaskarżonym wyroku do prowadzonego w tym zakresie postępowania . Niezależnie od tego zaznaczyć należy , iż omawiany przepis art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwala na skuteczne podważanie ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy . Nie można podzielić również stanowiska skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 ustawy procesowej , który określa co powinno zawierać uzasadnienie Sądu a to : zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę czy też tak jak w przypadku skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny czy skład orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takich błędów w tej sprawie nie ma . Uzasadnienie przedstawione przez Sąd I instancji odpowiada w/w wymaganiom , jest przekonujące i w sposób wyczerpujący odnosi się do podstaw przyjętego rozstrzygnięcia . Ostatni zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego odniesiono do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy procesowej w związku z art. 148 § 1 kpa, który odnosi się do kwestii podania o wznowienie postępowania administracyjnego . Ten zarzut jest całkowicie nieusprawiedliwiony skoro odniesiono go do wznowienia postępowania administracyjnego , które w tym postępowaniu nie miało miejsca . Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie podważono skutecznie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji , który pozwalał na uchylenie zaskarżonych decyzji . Jednocześnie nie można uznać by w przedmiotowej sprawie naruszono przepisy prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym . Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał na str. 11 wyroku , że cytat " spośród przepisów ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 1 i 2 ) zastosowanie w sprawie może mieć przede wszystkim przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy – koniec cytatu " Zatem Sąd I instancji nie wykluczył możliwości jego zastosowania ,w sprawie która procedowana jest na podstawie obowiązujących ustaw , co w okolicznościach tej sprawy oznacza , że również i tej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w związku z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U . Nr 80 , poz.717 ze zm. ) . Dodatkowo wskazać należy , że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał , że przepis ten został naruszony w tym postępowaniu , skoro nie wskazał go w końcowych motywach rozstrzygnięcia jako przepisu prawa materialnego naruszonego przez organy orzekające w sprawie . Takie stanowisko Sądu I instancji czyni zarzut błędnego jego zastosowania całkowicie nieusprawiedliwionym . Brak jest natomiast podstaw do uznania , że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił wadliwą wykładnię tego przepisu , skoro zasadnie przyjmuje się w judykaturze , iż przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazującego uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego , walory architektoniczne i krajobrazowe oraz inne wymagania tam określone , nie można traktować jako przepisu bezpośrednio zobowiązującego . Obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym w/w wymagań , walorów i potrzeb , oznacza , że obowiązek ten istnieje w takim zakresie w jakim przewidują go przepisy szczególne zarówno ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak i innych przepisów prawa materialnego . W sytuacji jednak , kiedy brak jest takich przepisów szczególnych , przepis ust. 2 art. 1 tej ustawy tworzy wprost podstawę do ograniczeń zasady swobodnego korzystania z rzeczy , określonej w art. 140 kc. Natomiast w rozpoznawanej sprawie orzekano przecież na podstawie w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak i innych ustaw prawa materialnego w tym ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami . Natomiast nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że zastosowanie art. 1 ust. 2 może mieć w rozpoznawanej sprawie wyłącznie w prawidłowo przeprowadzonym postępowania . Zaś przepis art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa zakres przedmiotowy tej ustawy a zatem nie mógł zostać naruszony w tym postępowaniu . Reasumując uznać należy , iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego pozostają nieusprawiedliwione . Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku .