I OSK 682/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Joanna Runge-Lissowska (spr.) Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2128/05 w sprawie ze skargi S. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII z dnia [...] oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3.02.2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2128/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Komendanta [...] Policji Nr [...] z dnia [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...], o zwolnieniu S. F. ze służby z dniem 31.01.2005 r. W uzasadnieniu wyroku, przedstawiając stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdził, iż w sprawie jest bezsporne, że S. F. raportem z dnia 8.12.2004 r. zgłosił wolę wystąpienia ze służby w Policji z dniem 31.01.2005 r., ale cofnął ją pismem z dnia 19.01.2005 r. ze względu na dokonanie tego postanowienia pod wpływem stresu, jednak Komendant Rejonowy nie wyraził zgody na to cofnięcie, zwalniając S. F. ze służby, który następnie wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu o zwolnieniu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, który był podstawą rozkazu o zwolnieniu, a który stanowi, iż policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby i wyjaśnił, iż ustawa o Policji nie reguluje problematyki oceny skuteczności oświadczeń woli składanych w toku postępowania o zwolnieniu ze służby, a wobec tego należy stosować przepisy kodeksu cywilnego, tj. art. 61 kc. Z przepisu tego wynika, że kc w sprawie składania oświadczeń woli stanął na teorii doręczenia, wg której dla przyjęcia, że oświadczenie woli zostało złożone innej osobie, właściwa jest chwila dojścia treści tego oświadczenie do tej osoby - kontynuował Sąd, uznając, iż z akt sprawy wynika, że oświadczenie woli S. F. zgłaszające wystąpienie ze służby w Policji, zostało złożone w piśmie z dnia 8.12.2004 r., odwołanie tego świadczenia zaś dokonane dnia 20.01.2005 r., wymagało dla swej skuteczności zgody adresata oświadczenia, bowiem podmiot, który złożył oświadczenie jest nim związany i nie można go jednostronnie cofnąć. Ustosunkowując się do zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozkazie personalnym o zwolnieniu, polegającego na pozbawieniu zgłoszenia wystąpienia ze służby skuteczności prawnej z powodu wad oświadczenia woli, Sąd stwierdził, że kc wyróżnia pięć wad oświadczenia woli, w tym brak świadomości i swobody w wyrażeniu oświadczenia woli (na taką wadę powoływał się skarżący, wskazując na zwolnienia lekarskie z powodu stanu psychicznego w dacie składania zgłoszenia o wystąpieniu ze służby), jednak analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo przyjął, iż skarżący w dniu 8.12.2004 r. nie znajdował się w stanie wyłączającym swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli, czy też braku świadomości, bowiem fakt pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie oznacza braku rozumienia poczynań, czy zniesienia zdolności wyboru. Zgłoszenie wystąpienia ze służby dokonane zostało po wszczęciu przeciwko skarżącemu postępowań dyscyplinarnych, postępowania karnego i oddelegowania na niższe stanowisko, było ono zatem wynikiem wyboru rozwiązania najkorzystniejszego, zaś błąd co do stanu zdrowia (skarżący cofnął oświadczenie woli po uznaniu przez Wojewódzką Komisję Lekarską zdolności do służby), na który się powołuje nie ma doniosłości prawnej, jako okoliczność nieobjęta treścią oświadczenia woli – skonkludował Sąd, uznając brak podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, a tym samym zgodność z prawem zaskarżonych decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. F., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania lub uchylenia wyroku i rozpoznania skargi i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz przez niewłaściwe zastosowanie do pisemnego wycofania raportu w sprawie zawierania stosunku służbowego w policji przepisów kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 61 § 1 kc i niezastosowanie przy ocenie skutków prawnych tego pisma przepisów kpa, a w szczególności art. 105 kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienie tej podstawy, a konkretnie brak wskazania, dlaczego do oceny skutków prawnych pism składanych w toku postępowania o zwolnieniu ze służby, mają zastosowanie przepisy kc. Sąd powołał wyrok NSA, który nie jest źródłem prawa, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez aprioryczne przyjęcie w tym zakresie reżimu kc powodując brak w ciągłości rozumowania Sądu, pozbawiając oparcia cały wywód prawny przedstawiony w uzasadnieniu orzeczenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym, uregulowanym ustawą o Policji, a decyzje o jego naruszeniu są decyzjami administracyjnymi, zatem przy ich wydawaniu powinna być stosowana procedura administracyjna, określona przez kpa i wszelkie czynności oraz pisma stron powinny być oceniane przy zastosowaniu przepisów tego aktu, gdyż ustawa o Policji nie zawiera żadnego odesłania do kc, a tylko to uzasadniałoby powołanie się na ten kodeks. Ocena skutków prawnych pisma policjanta w świetle kc jest diametralnie różna od oceny na gruncie kpa i pismo o cofnięciu wniosku o zwolnienie ze służby powinno być ocenione w świetle materialnego prawa administracyjnego, stanowiącego podstawę decyzji, w tym wypadku art. 41 ust. 3 ustawy o Policji – kontynuowano w uzasadnieniu. W świetle tego przepisu, postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, zatem cofnięcie tego wniosku powoduje bezprzedmiotowość postępowania i jego umorzenie na podstawie art. 105 kpa – stwierdzono, konkludując, iż rozkaz personalny z dnia [...], jako wydany po cofnięciu wniosku, narusza art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W skardze kasacyjnej postawiono wniosek o rozważenie przekazania do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego, dotyczącego prawnej oceny i skutków wycofania wniosku o zwolnienie ze służby w policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, gdyż budzi ono poważne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) stanowił materialnoprawną podstawę rozkazu personalnemu Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] o zwolnieniu ze służby skarżącego S. F. i ten rozkaz podlegał ocenie w postępowaniu o stwierdzenie jego nieważności. Rozkaz ten został uznany przez organ nadzoru za niezawierający wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co zarzucał skarżący, a tę ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za z godną z prawem. Spór jaki wynikał na tle rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby sprowadza się do tego, iż zarówno organ nadzoru, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że do oświadczenia woli, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, zaś skarżący jest zdania przeciwnego, uważając za słuszne posłużenie się przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 41 ust. 3 ustawy o Policji stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. S. F. zgłosił wolę wystąpienia ze służby, następnie wniosek ten cofnął, jednak Komendant Rejonowy Policji [...] nie wyraził zgody na to cofnięcie i zwolnił S. F. ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny skutków cofnięcia przez skarżącego zgłoszenia o wystąpieniu ze służby dokonał na podstawie kodeksu cywilnego z tego względu, że przepisy ustawy o Policji nie regulują problematyki oceny skuteczności oświadczeń woli składanych w toku postępowania o zwolnieniu ze służby. Skarżący natomiast wywodzi w skardze kasacyjnej, iż wobec tego, że ustawa o Policji regulacji w tej mierze nie zawiera, należy zastosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, a akty jego nawiązania i rozwiązania są decyzjami administracyjnymi. Ustawa o Policji nie zawiera regulacji dotyczących skutków składanych oświadczeń woli w zakresie wystąpienia ze służby, oprócz cyt. art. 41 ust. 3 mówiącego o zwolnieniu ze służby w razie złożenia takiego oświadczenia. W tej sytuacji należy szukać rozwiązań w tej kwestii w przepisach dotyczących tych oświadczeń, a takimi są przepisy kodeksu cywilnego. Kodeks postępowania administracyjnego natomiast nie wypowiada się w tym zakresie. Stosunek służbowy policjanta należy porównać ze stosunkiem pracy, a nie stosunkiem administracyjnoprawnym, a choć ustawa o Policji akty organów tej formacji określa jako decyzje, jednak nie da się uznać, iż są one stricte decyzjami administracyjnymi, o których mowa w art. 104 kpa. W stosunku służbowym występują dwie strony przełożony i podwładny i one obie mają możliwość rozwiązania tego stosunku. Jednym ze sposobów jest zgłoszenie wystąpienia ze służby przez podwładnego. Zgłoszenie to jest niczym innym jak oświadczeniem woli i tylko w takich kategoriach może być traktowane. Konsekwencją tego jest zastosowanie do tego oświadczenia przepisów prawa, które je reguluje. Jest nim prawo cywilne. W postępowaniu administracyjnym wniosek strony o wszczęcie postępowania jest oczywiście oświadczeniem woli, jednakże wobec tego, że postępowanie to z natury swej ma odmienny charakter od stosunków cywilnoprawnych, wniosek strony pociąga inne konsekwencje. Prowadzi w rezultacie do władczego rozstrzygnięcia organu, który wydaje decyzję administracyjną. Strona składająca wniosek o przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest w pewnym sensie jego gospodarzem, bowiem może ten wniosek cofnąć. Cofnięcie to daje podstawę organom administracji do umorzenia postępowania, ale nie jest to automatyczny skutek cofnięcia wniosku. Z art. 105 § 1 kpa wynika, że umorzenie może nastąpić o ile postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W sytuacji gdy jest jedna strona postępowania, która wystąpiła o przyznanie jej prawa (np. pozwolenia na budowę, zasiłek z pomocy społecznej), cofnięcie wniosku będzie powodowało umorzenie postępowania. Jeśli natomiast w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej tylko strony, biorą udział także inne, umorzenie jest możliwe gdy wyrażą one na to zgodę oraz gdy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Podkreślić należy, że w stosunku administracyjnoprawnym występują dwa rodzaje podmiotów: z jednej strony organ administracji, mający wydać władcze rozstrzygnięcie, z drugiej strony postępowania. Takich podmiotów trudno się dopatrzyć w stosunku służbowym policjanta. Nie można więc zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iżby cofnięcie przez policjanta zgłoszenia wystąpienia ze służby, miało powodować umorzenie postępowania administracyjnego, bowiem takie się nie toczyło. Zgłoszenie wystąpienia ze służby wszczęło proces rozwiązania stosunku służbowego przez jego strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił co legło u podstaw przyjęcia, iż w sprawie cofnięcia zgłoszenia przez S. F. wystąpienia ze służby, mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Wskazał, iż wynika to z tego, że przepisy ustawy o Policji nie zawierają regulacji w tej mierze. Nie można więc również zgodzić się z zarzutem co do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik, nawet jeśli wywód Sądu jest lakoniczny. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, iż w sprawie zgłoszenia wystąpienia ze służby i jego cofnięcia mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, a wobec tego nie widział podstaw do występowania z rozpoznaniem zagadnienia prawnego. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).