II SA/Gl 201/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Z.C. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Ś. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5, a także art. 130 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej u.g.n.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...]. Decyzją tą organ I instancji ustalił na rzecz Z.P. i J.C. odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość drogową o powierzchni [...] ha, położoną w C. i oznaczoną jako działka nr [...] obręb [...]. Poddane kontroli Sądu orzeczenie zostało wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji wniesionego przez Z.C. działającą w postępowaniu administracyjnym w imieniu własnym, a także jako pełnomocnik męża J.C. Odwołująca się podniosła, że sprawa ustalenia odszkodowania za przejętą działkę toczy się już [...] lat, bowiem Urząd Miasta uchyla się od obowiązku faktycznej zapłaty za zabraną ziemię. Zakwestionowała jednak przede wszystkim wysokość ustalonego odszkodowania wskazując, że winno ono wynieść [...] zł za metr kwadratowy, gdyż nieruchomość przejęta przez Gminę znajduje się w centrum miasta. W odwołaniu tym domagała się także od Zarządu Dróg Miasta C. zapłaty za trwającą [...] lat dzierżawę jej gruntu. Organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda Ś. stwierdził nabycie z dniem [...] z mocy prawa własności przedmiotowej działki przez Gminę C. Działka ta bowiem stanowi część pasa drogowego ul. [...] w C. W związku z wnioskiem złożonym przez współwłaściciela nieruchomości J.C. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] ustalił odszkodowanie za przejęty grunt w wysokości [...] zł. Decyzja ta nie utrzymała się jednak w obrocie prawnym, bowiem została uchylona decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania Z. i J. małżonków C. kwestionujących wysokość przyznanego odszkodowania. W motywach tego orzeczenia wskazano, że rzeczoznawca majątkowy na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego ustalił wysokość odszkodowania za przejętą działkę w kwocie [...] zł, przyjmując, że wartość m2 gruntu wyniosła [...] zł. Następnie jednak na rozprawie administracyjnej autorka operatu szacunkowego zmieniła swoje stanowisko ustalając wartość m2 gruntu na kwotę [...] zł i w oparciu o to stwierdzenie organ I instancji ustalił wysokość należnego odszkodowania. Taki tryb ustalania wysokości odszkodowania naruszał, zdaniem Wojewody, przepis art. 130 ust. 1 w związku z art. 156 u.g.n., gdyż ustalenie wysokości odszkodowania winno nastąpić po uzyskaniu pisemnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w formie operatu szacunkowego. Do obowiązków organu należała także ocena przedłożonego operatu pod kątem jego rzetelności i wiarygodności. Wojewoda zauważył także, że w przedłożonym operacie cenę przejętej działki ustalono na podstawie metody porównawczej po zanalizowaniu cen 13 zbytych nieruchomości. Jednak żadna z tych nieruchomości nie była położona w tej samej dzielnicy, co przedmiotowa działka, a zatem trudno było uznać je za nieruchomości podobne. Opisana na wstępie ponownie wydana przez Prezydenta Miasta C. decyzja oparta została na nowym operacie szacunkowym sporządzonym przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Wojewoda uznał, że tym razem organ I instancji zbadał przedłożony operat pod kątem jego przydatności do ustalenia wysokości należnego stronie odszkodowania i podzielił to stanowisko. W szczególności zaś nie zgodził się ze stanowiskiem autorów odwołania ponownie kwestionujących wysokość ustalonego odszkodowania, bowiem w jego opinii tym razem w operacie analizowano 15 transakcji, których przedmiotem były nieruchomości podobne do wycenianej działki. Skarga została wniesiona do sądu administracyjnego przez Z.C. w imieniu własnym. Domagała się ona ustalenia należnej zapłaty za wywłaszczoną działkę w oparciu o ceny wolnorynkowe. Podniosła, że sporządzone w toku postępowania operaty szacunkowe są nieprzydatne, gdyż rzeczoznawcy dopuścili się w nich rażącego zaniżenia wartości "zagarniętej działki". Działka ta jest położona w centrum C., gdzie cena gruntu oscyluje wokół [...] zł za m2. Powołała się tutaj na cenę jaką ustalił Urząd Miasta przekazując swoją działkę przy ul. [...] w aporcie do spółki, z którą prowadził interesy. W tej sytuacji skarżąca czuje się oszukana, bo Urząd wzbogacił się jej kosztem i domaga się stanowczo ustalenia odszkodowania w wysokości [...] zł za m2 przejętego gruntu uważając, że jest to bardzo dobra oferta dla Urzędu Miasta. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej odrzucenie. Podał, że Z.C. wniosła skargę z uchybieniem trzydziestodniowego terminu wynikającego z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.). Skargę tę wniosła ona bowiem w dniu 13 lutego 2006 r., gdy tymczasem w oparciu o art. 44 k.p.a. należało przyjąć, że skarżona decyzja została jej doręczona w dniu [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewoda stwierdził, że wszystkie twierdzenia strony dotyczące zaniżenia wysokości odszkodowania zostały szczegółowo przeanalizowane i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonujący, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie należy, odnieść się do stanowiska Wojewody domagającego się odrzucenia skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W jego opinii skarga złożona osobiście przez Z.C. w siedzibie organu w dniu [...] została bowiem wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego art. 53 § 1 P.p.s.a. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że zaskarżoną decyzję organ usiłował dwukrotnie doręczyć skarżącej za pośrednictwem poczty. Na kopercie, w której po raz pierwszy wysłana została decyzja Wojewody został skreślony adres, a na dołączonym do niej zwrotnym potwierdzeniu odbioru podano niewłaściwy numer pocztowy budynku. Prawdopodobnie z przytoczonego powodu decyzję wysłano ponownie na adres skarżącej w dniu [...] i umieszczono o tym adnotację na kopercie niedoręczonej przesyłki. Drugie pismo także nie zostało podjęte przez skarżącą, mimo jego dwukrotnego awizowania w odstępie siedmiu dni. Przyjdzie jednak wskazać, że z adnotacji doręczyciela widniejących na obu przesyłkach nie wynika, gdzie zostały umieszczone zawiadomienia (awiza) o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej, o czym stanowi art. 44 § 2 k.p.a. Powyższe uniemożliwia zastosowanie w sprawie przepisu art. 44 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy termin do wniesienia skargi rozpoczął swój bieg dopiero w dniu [...], kiedy to skarżąca odebrała osobiście decyzję w siedzibie organu. Gdyby nawet przyjąć, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 44 § 3 k.p.a. (np. w oparciu o wyjaśnienia placówki pocztowej dotyczące sposobu awizowania pisma, których brak w aktach sprawy) to i tak nie ma podstaw do uznania zasadności stanowiska Wojewody. Skoro bowiem drugie pismo kierowane do skarżącej zostało awizowane w dniu [...] to tym samym należało przyjąć, że zostało ono doręczone w dniu [...]. W konsekwencji trzydziestodniowy termin do skutecznego wniesienia skargi upłynął dopiero [...]. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji należy wskazać, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie przepisów zamieszczonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej ustawa wprowadzająca). Analizując normatywną treść przywołanej regulacji ustawowej, stwierdzić trzeba, iż polega ona na przeniesieniu z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź właściwych jednostek samorządu terytorialnego własności ustawowo określonej kategorii nieruchomości. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 ustawy decyduje jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te to: pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz jej zajęcie pod drogę publiczną. Przedmiotowa działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] k.m. [...] stanowiła część drogi gminnej, a to ul. [...] w C., która została wymieniona w załączniku nr [...] do uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] w sprawie zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych w województwie c. (Dz. Urz. Woj. C. Nr [...] z dnia [...]), a zatem nie ulega wątpliwości, że objęta została dyspozycją art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Przejęcie w opisanym trybie własności nieruchomości drogowych winno nastąpić za odszkodowaniem, do którego wypłaty w kontrolowanym postępowaniu zobowiązana była zgodnie z art. 73 ust. 2 pkt 1 analizowanej ustawy Gmina C. Podstawą do ustalenia wysokości przedmiotowego odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy (29 października 1998 r.), przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 cyt. ustawy). W kwestiach szczegółowych art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej odsyła w tym zakresie do art. 128 i nast. u.g.n. z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 73 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 u.g.n. uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wreszcie zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W świetle przytoczonych przepisów wartość rynkowa przejętej nieruchomości winna więc zostać ustalona w oparciu o transakcje rynkowe dotyczące nieruchomości wykorzystanych pod urządzenie dróg lub ich poszerzenie, a nie jak domagała się skarżąca w oparciu o ceny rynkowe nieruchomości użytkowanych na inne cele. Powyższe wynika bezpośrednio także z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) mającego zastosowanie w sprawie w związku z § 36 ust. 5 tego rozporządzenia. W świetle przywołanego przepisu – w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 196, poz. 1628) – przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Omówione zasady wyceny nieruchomości małżonków C. uwzględnione zostały w operacie szacunkowym z dnia [...] sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie, którego ustalona została wysokość należnego skarżącej i jej mężowi odszkodowania. W operacie tym zostało bowiem zanalizowanych 15 transakcji dotyczących nieruchomości drogowych zlokalizowanych w śródmieściu i innych atrakcyjnych dzielnicach miasta C. Wbrew twierdzeniom skarżącej należy zatem stwierdzić, że orzekające w sprawie organy poprawnie oceniły zebrane dowody, dokonały na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadziły prawidłowe rozważania prawne. W szczególności podkreślić należy, że organ I instancji zaznajomił strony z treścią sporządzonego operatu i zawartymi w nim wnioskami. Organ ten przeprowadził także rozprawę administracyjną, w której obok skarżącej wziął udział rzeczoznawca majątkowy. Wobec powyższego na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. SW