I OSK 281/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Henryk Ożóg Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 857/06 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 857/06 po rozpoznaniu skargi T. P. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach: Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] czerwca 2006, którą odmówiono T. P. pomocy ze środków pomocy społecznej w formie zasiłku na zakup żywności 800 zł miesięcznie, uiszczenie podatku od nieruchomości, uregulowanie opłaty z tytułu energii elektrycznej w tym opłaty za podłączenie, pomocy w wysokości 1000 zł na kontynuowanie nauki córki A., zakup garnków i pościeli. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż brak współdziałania ze strony wnioskodawczyni, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), mogło stanowić podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Skoro pomoc może być przyznana w celu umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, to niewątpliwie najpierw winna być ustalona sytuacja wnioskodawczyni i jej rodziny, gdyż dopiero wówczas można ocenić, jakie potrzeby bytowe są konieczne do sfinansowania oraz czy osoba wymaga wsparcia. Odnośnie przesłanki wyłączenia pracownika – co podniesiono w odwołaniu – określonej w art. 24 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało, iż o wyłączeniu na tej podstawie orzeka z urzędu lub na wniosek bezpośredni przełożony pracownika. Z akt sprawy wynika, że bezpośredni przełożony pracowników GOPS w D. nie znalazł podstawy do wyłączenia któregokolwiek pracownika, wydając w tym przedmiocie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2005r. Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło żadnych okoliczności mogących zakwestionować ocenę dokonaną tym postanowieniem. Organ podkreślił, iż mąż wnioskodawczyni nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracowników GOPS w D. Nie ma bowiem dowodów na to, iż wskazane przez stronę osoby złożyły fałszywe zeznania w sprawie karnej prowadzonej przeciwko T. P. T. P. złożyła skargę na powyższą decyzję podnosząc argumenty przedstawione w odwołaniu zarzucając, że Organ utrzymał w mocy decyzję wydaną przez osobę podlegającą wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią podnoszoną przez stronę było to, że postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem pracowników, którzy podlegali wyłączeniu. Zdaniem Sądu Organy pominęły okoliczność, że T. P. zażądała we wniosku z dnia 17 lipca 2005 r. nie tylko wyłączenia od udziału w tym postępowaniu imiennie wskazanych pracowników GOPS w D., tj. kierownika tego ośrodka p. C. i pracowników socjalnych p. C. i p. K., ale również sekretarza gminy p. W. oraz jego bezpośredniego przełożonego Wójta Gminy p. S. W tej sytuacji Wójt nie mógł rozstrzygać w przedmiocie wyłączenia wskazanych pracowników do czasu, dopóki o jego bezstronności nie orzekł organ do tego uprawniony, bowiem jego obiektywizm został również zakwestionowany przez stronę skarżącą. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje, iż przesłanki wyłączenia pracowników organów administracji określone w art. 24 k.p.a., mają zastosowanie również wobec osób pełniących funkcje organu (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991r. sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, nr. 2, poz. 50). Dlatego też w przypadku zgłoszenia przez stronę na podstawie art. 24 § 3 kpa żądania wyłączenia pracowników urzędu gminy oraz wójta, który jest ich zwierzchnikiem służbowym oraz bezpośrednim przełożonym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, koniecznym jest, aby w drodze postanowienia rozstrzygnięte zostało najpierw żądanie dotyczące wyłączenia wójta. Przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowi, iż wypowiedzieć się w tym przedmiocie powinien "bezpośredni przełożony pracownika". Należy jednakże zwrócić uwagę na okoliczność, iż wielostopniowa struktura samorządu terytorialnego nie odpowiada założeniom Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem wójt (burmistrz czy prezydent miasta) nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego służbowego może on być pozbawiony piastowanego urzędu tylko z woli wyborców. W związku z tym przez pojęcie "bezpośredniego przełożonego" należy rozumieć organ wyższego stopnia stosownie do art. 17 k.p.a. Dlatego też organem właściwym do rozstrzygania w kwestii ewentualnego wyłączenia wójta będzie odpowiednio do rodzaju załatwianej sprawy samorządowe kolegium odwoławcze lub wojewoda. Nie do zaakceptowania w ocenie Sądu jest "samowyłączenie" się wójta, jak innych pracowników, co w rozpoznawanej sprawie uczynił Sekretarz Gminy, wydając z upoważnienia Wójta Gminy D. postanowienie w przedmiocie odmowy wyłączenia pracowników GOPS w D., chociaż jego odsunięcia od sprawy T. P.; również się domagała. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż najpierw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powinno w tej sprawie przeprowadzić postępowanie incydentalne, zmierzające do ustalenia, czy wobec Wójta Gminy D. p. S. nie zachodziły przesłanki uzasadniające jego wyłączenie w myśl art. 24 § 3 k.p.a. wydać w tym przedmiocie stosowne postanowienie. Dopiero wówczas, o ile organ wyższego stopnia nie znalazłby podstaw do wyłączenia wójta, organ ten mógł orzekać w stosunku do podległych mu pracowników. Natomiast ze znajdującego się w aktach administracyjnych postanowienia z dnia 9 sierpnia 2005r. wynika, iż Sekretarz Gminy D. działając z upoważnienia Wójta tej Gminy odmówił wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej D. W sprawie tej doszło zatem do kuriozalnej sytuacji, w której wójt wprawdzie bezpośrednio nie orzekał, ale "za wójta", działając z jego upoważnienia postanowienie wydał sekretarz gminy, który również nie mógł orzekać w sprawie wobec braku w stosunku do niego stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia. Zatem de facto wójt gminy sam przesądził o swojej bezstronności. Tym samym naruszona została obowiązująca w prawie podstawowa zasada nemo iudex in causa sua, czyli nikt nie może być sędzią we własnej sprawie. Pod rozwagę organów orzekających w sprawie poddać także należy, czy w sprawie wyłączenia pracowników może orzekać osoba działająca z upoważnienia wójta, skoro przepis art. 24 § 3 k.p.a. obowiązek orzekania o wyłączeniu nakłada na bezpośredniego przełożonego pracownika. Postanowienie w tej kwestii powinno także zawierać imienne wskazanie osób, których dotyczy, natomiast za nieprawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2005r., którym odmawia się wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., bez podania imion i nazwisk tych pracowników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): - poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wniosek o wyłączenie pracowników GOPS w D. został rozpatrzony przez nieuprawnioną osobę, czym został naruszony przepis art. 24 § 3 oraz art. 268a k.p.a.; - poprzez nieuprawnione przyjęcie że nierozpatrzenie wbrew art. 24 § 3 k.p.a., wniosku o wyłączenie wójta mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy podczas, gdy w przedmiotowej sprawie wójt gminy nie uczestniczył w procesie wydawania decyzji, a tym samym kwestia jego wyłączenia nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 113 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, Nr. 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na: uchyleniu decyzji organów obu instancji bez rozważenia czy stwierdzone naruszenia przepisów postępowania (w ocenie Kolegium uchybienia takie w ogóle nie wystąpiły bądź były nieistotne) miały istotny wpływ na wynik sprawy, uchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż nie zaistniało naruszeń: przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co d dalszego postępowania, 4. art. 135 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co polegać miało na uchyleniu postanowienia o odmowie wyłączeni pracowników ośrodka pomocy społecznej, a w konsekwencji przyjęcie, iż postanowienie na które nie służy zażalenie jest zaskarżalne W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Kolegium w kwestii wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. nie powinien orzekać tylko i wyłącznie Wójt Gminy D., lecz może tego dokonać ktoś z jego upoważnienia. Wynika to z art. 268a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Powyższe potwierdza także art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Czynności takiej dokonałaby bowiem osoba upoważniona, jednak nie we własnym imieniu, lecz w imieniu wójta, a więc bezpośredniego przełożonego. Poza tym gdyby stosować tak ścisłą wykładnię oznaczałoby to, że we wszystkich sytuacjach, w których przepis mówi, np. o wójcie, nikt poza nim nie mógłby dokonać danej czynności. Takie rozumienie przepisu mogłoby ponadto doprowadzić do "zawieszenia działalności urzędu", np. w sytuacji choroby wójta,. Powyższe potwierdza m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998r. (sygn. akt I SA 1666/97, publ. LEX nr 45128), w którym czytamy, iż choroba wójta nie może doprowadzić do "zawieszenia działalności urzędu". Takie bowiem sytuacje jak choroba czy inne zdarzenia losowe nie mogą powodować braku możliwości podejmowania przez gminę określonych czynności m.in. w postępowaniu administracyjnym. Działalność organu winna być tak zorganizowana, aby mógł on wypełniać swoje ustawowe czynności i obowiązki. Możliwość taką stwarza nie tylko przepis art. 39 ust. 2 ustawy z 1990 r. o samorządzie terytorialnym, ale w niniejszej sprawie również przepis art. 268a kpa, który przewiduje, że organ administracji państwowej, a takimi organami są m.in. organy samorządu terytorialnego, może upoważnić pracowników w kierowanej jednostce organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie. Uchylenie zatem przez Sąd decyzji Kolegium, z powodu wydania postanowienia przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy D. Sekretarza Gminy wydaje się nieuprawnione. Co więcej Sąd w motywach rozstrzygnięcia nie wykazał, iż takie wydanie postanowienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawy prawne zastosowania środków prawnych wobec zaskarżonej decyzji administracyjnej zostały uregulowane w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do środków tych zaliczane jest m.in. uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania jest ustanowiona w art. 7 k.p.a.– zasada prawdy obiektywnej. W pełni prawidłowo w zaskarżonym wyroku Sąd wywodził, że jedną z instytucji procesowych realizacji zasady prawdy obiektywnej, jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa jest instytucja wyłączenia. Instytucja ta, obowiązująca zarówno w procedurze administracyjnej jak i sądowej, ma zagwarantować pełne bezstronne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Z tych względów przepisy prawa przyznają stronie prawo procesowe: prawo zgłoszenia wniosku o wyłącznie, a temu prawu strony odpowiada obowiązek rozpoznania takiego wniosku. Zgłoszenie zatem wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie, ale nie pozwala na pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania. Nie można zatem z powodu sformułowania wniosku, który w pełni nie odpowiada konstrukcji prawnej instytucji wyłączenia regulowanej przepisami prawa procesowego, pozostawić wniosku bez rozpoznania. Brak podstaw prawnych do zastosowania instytucji wyłączenia w danym zakresie wnioskowanym przez stronę jest podstawą do odmowy wyłączenia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4, pkt 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) "Do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy: przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych". Według art. 39 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". W razie zatem gdy przepis prawa przyznaje kompetencje gminie do wydawania decyzji, decyzje wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zgodnie z art. 39 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji w imieniu wójta. Powołana ustawa o pomocy społecznej, w art. 110 ust. 7 stanowi "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnej w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy". W przeciwieństwie zatem do rozwiązania przyjętego w art. 39 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który pozostawia ocenie wójta dekoncentrację kompetencji do wydawania decyzji, art. 110 ust. 7 powołanej ustawy o pomocy społecznej nakazuje dokonanie dekoncentracji na rzecz kierownika ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Z tego wynika, że wójt dokonując dekoncentracji nie jest właściwym do prowadzenia postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Art. 24 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie. O tym czy wniosek strony o wyłączeniu mieści się w zakresie regulowanym przepisami kodeksu postępowania, musi ocenić organ właściwy do jego rozpoznania. Stąd należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że wniosek o wyłączenie wójta, sekretarza gminy, wymagał rozpoznania i w takim przypadku należy ze względu na strukturę ustrojową samorządu terytorialnego przyjąć właściwość organu wyższego stopnia. Bowiem – jak przyjął Sąd – bez prawidłowego ustalenia czy były podstawy do wyłączenia wójta, sekretarza gminy, co będzie miało znaczenie dla prawidłowości rozpoznania wniosku o wyłączenie pracowników ośrodka pomocy społecznej, nie ma możliwości oceny prawidłowości postępowania w sprawie przyznania świadczenia pomocy społecznej. Brak zaufania do pracownika socjalnego może powodować odmowę udziału w przeprowadzeniu wywiadu. Wywiad środowiskowy obejmuje szczególnie chronione w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dobro osobiste, które w art. 47 stanowi o prawie każdego do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia. Przedstawienie takich danych może nastąpić tylko wobec pracownika, co do którego strona ma pełne zaufanie do bezstronności. Jeżeli występuje związek pośredni pomiędzy sprawą rozpoznawaną, a występowaniem pracownika socjalnego w charakterze świadka w postępowaniu karnym, może rodzić wątpliwości co do bezstronności pracownika socjalnego (art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej co do uchylenia się przez Sąd od oceny wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Nie można ocenić z jakich względów strona nie podjęła udziału w ustaleniu stanu faktycznego sprawy w tym w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Zarzut zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 113 i art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 135 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 135 tej ustawy otwiera możliwość prawną stosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosowanie tych środków jest ograniczone wyłącznie przesłanką niezbędności dla końcowego jej załatwienia. Jeżeli jest to działanie organu wykonującego administrację publiczną podlegające właściwości sądu administracyjnego (z wyłączeniem właściwości sądu powszechnego), to nawet bez spełnienia przesłanek szczególnych właściwości sądu administracyjnego, sąd może stosować środki przewidziane ustawą. W sprawie pozostaje ścisły związek pomiędzy wyłączeniem pracowników, a prawidłowością rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wadliwe rozpoznanie wniosku o wyłączenie wymagało uchylenia postanowienia w celu otworzenia możliwości prawnej pełnego jej rozpoznania. Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 w związku z art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym wyroku w pełni zamieszczono ocenę prawna i wskazania co do dalszego rozpoznania, wskazując na obowiązek rozpoznania wniosku o wyłączenie, które otworzy drogę do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie świadczenia pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.