III SA/Po 747/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Mirella Ławniczak Protokolant: sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi L.N. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę /-/ M. Ławniczak /-/ T.M. Geremek /-/ B. Koś D.W. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r Starosta działając na podstawie art. 104 kpa i art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz.U. z 2004r Nr 261 poz. 2603 ze zm.) odmówił ustalenia na rzecz L.N. odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku podziału położoną w K., gmina C., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka nr [....] o pow. 0,7426 ha, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu , jako własność L.N. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2003 Wójt Gminy C., działając na wniosek L.N. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K. gmina C., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 7827 m2 zapisaną w księdze wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu, jako własność L.N., pod warunkiem ustanowienia dla działki nr [...] przy jej zbywaniu odpowiedniej służebności drogowej. W pkt. 2 sentencji tej decyzji Wójt Gminy C. zobowiązał właściciela nieruchomości do zapewnienia dostępu do w/w projektowanej działki poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W wyniku tego podziału z przedmiotowej nieruchomości zostały wydzielone działki nr [...] pod ciąg pieszo-jezdny i nr [...] pod drogę dojazdową "KD". Z przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004r Nr 261 poz. 2603 ze zm.) wynika że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki te przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Pismem z dnia 25 października 2004 r. K.N., pełnomocnik L.N., wezwał Wójta Gminy C. do udziału w negocjacjach w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki gruntu przejęte pod planowane drogi publiczne, położone w K., gmina C. W odpowiedzi na to wezwanie Wójt Gminy C. stwierdził, iż do podziału zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 2003 nie ma zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie dotyczy bowiem działek drogowych lecz odnosi się do podziału nieruchomości, na której projektowane są działki, których obsługa komunikacyjna wymaga wydzielenia dróg publicznych. Tym samym nie ma podstaw do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania w myśl art. 98 ust.3 cyt. ustawy, bowiem działki nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy C., a stanowią nadal własność L.N. W związku z powyższym K.N. wystąpił do Starosty o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy na własność Gminy C. przedmiotowej nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. Wójt Gminy C., zatwierdził projekt podziału działki drogowej nr [...] o pow. 7827 m2 . W wyniku podziału wydzielone zostały dwie działki drogowe: [...] i [...] o łącznej pow. 7827 m2 Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w D., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...].06.2002, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 93 z dnia 1.07.2002 r. poz. 2312, wydzielona działka nr [...] wyznaczona jest pod ciąg pieszo-jezdny "KX", a działka [...] przeznaczona jest częściowo pod drogę dojazdową " KD". W omawianej sytuacji zdaniem organu I instancji nie ma zastosowania przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż z literalnego brzmienia tego przepisu należy wyprowadzić wniosek, iż dotyczy on wyłącznie takiego podziału, w wyniku którego powstaną co najmniej dwie działki o co najmniej dwóch odmiennych funkcjach. Przepis precyzuje funkcje tylko niektórych z nowowydzielonych działek, określając, że będzie to funkcja drogowa. Natomiast w stosunku do pozostałej części dzielonej nieruchomości omawiany przepis funkcji tej nie przesądza. Jednakże w ocenie organu I instancji nie można przyjąć, że jest to wyłącznie funkcja drogowa, gdyż oznaczałoby to, przejście z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (w omawianym przypadku Gminy C.) wszystkich działek powstałych w wyniku podziału. Zdaniem tego organu zasadniczym skutkiem decyzji podziałowej jest podział nieruchomości. Natomiast kwestia wydzielenia z nieruchomości, objętej podziałem, na wniosek właściciela gruntów pod drogi publiczne jest kwestią wtórną, będącą wynikiem podziału nieruchomości, a nie jego celem. Wystąpienie zatem skutku w postaci przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne, ma również wtórny charakter w stosunku do sprawy podziału nieruchomości na działki. W świetle tych argumentów Starosta uznał dalsze badanie przesłanek przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy C. prawa własności działki [...] i [...], tj. ustalenie czy podział nieruchomości następuje na wniosek właściciela, czy droga jest drogą publiczną i czy jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie podziału plan zagospodarowania przestrzennego, za bezprzedmiotowe. L.N., działając przez swojego pełnomocnika wniósł odwołanie od decyzji Starosty, zarzucając decyzji tej naruszenie przepisu art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż wywody organu I instancji co do wykładni tego przepisu należy uznać za chybione. Powołany przepis mówi jedynie o "działkach wydzielonych pod drogi publiczne (...) z nieruchomości" nie wspominając w jakikolwiek sposób o wyodrębnieniu wyniku takiego podziału również innych działek o odmiennym przeznaczeniu. Zdaniem odwołującego w większości przypadków przepis art. 98 cyt ustawy dotyczy podziałów, w wyniku których z nieruchomości wyodrębniane są działki gruntu o różnym przeznaczeniu, w tym pod drogi publiczne, co nie oznacza jednak, że przepis ten nie dotyczy podziału nieruchomości, którą zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczają w całości pod drogi publiczne. Odwołujący, będący właścicielem takiego terenu został ograniczony w zakresie wykonywania prawa własności, a Gmina C. nie podejmowała przez kilka lat jakichkolwiek działań zmierzających do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i wypłaty odszkodowania. Dokonanie podziału nieruchomości, stanowiącej działkę [...] stanowiło zdaniem odwołującego jedyną skuteczną możliwość zapewnienia realizacji jego uzasadnionych roszczeń finansowych, wynikających z ograniczenia wykonywania prawa własności tej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r Nr [...] Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził m.in. że będąca przedmiotem postępowania działka nr 49/47 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod drogi publiczne. Na gruncie bowiem ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7.07.1994r (Dz.U z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia jedynie w przedmiocie dróg publicznych. Oznacza to, że w dacie uchwalenia przedmiotowego planu niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych. Organ II instancji dokonał też wykładni przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami i uznał, iż do podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] czerwca 2003r przepis ten nie ma zastosowania. Zdaniem Wojewody przepis art. 98 ust.1 cyt. ustawy dotyczy takich stanów faktycznych, w których wydzielenie działki lub działek pod drogi publiczne następuje z nieruchomości, przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jedynie w części na cel publiczny (w konsekwencji czego tylko cześć nieruchomości przeznaczona na cel publiczny przechodzi na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), a nie sytuacji, w której działka przeznaczona w miejscowym planie w całości pod drogę publiczną zostaje podzielona na kilka mniejszych, w wyniku czego cała podlegająca podziałowi nieruchomość zmienia właściciela. L.N., poprzez swojego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając decyzji tej naruszenie przepisu art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami. Oprócz argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji Starosty podniósł m.in., iż ustawodawca decydując się na uregulowanie w przepisie art. 98 ust. 1 cyt. ustawy tak nadzwyczajnej instytucji jak wywłaszczenie z mocy prawa, uzależnił jej istnienie wyłącznie od uzyskania statusu decyzji ostatecznej przez decyzję administracyjną, zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości (na wniosek właściciela). Ponadto, organ II instancji nie wskazał o jakie przesłanki aksjologiczne ustawodawca miałby różnicować sytuację prawną właścicieli działek gruntu w zależności od tego czy zostały one w całości lub tylko w części przeznaczone pod planowane drogi publiczne. Zdaniem też skarżącego obywatel ograniczany w możliwości swobodnego wykonywania prawa własności nieruchomości – w wyniku ustalenia lokalizacji na jego gruncie inwestycji publicznych (w tym wypadku planowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg gminnych) uprawniony jest do złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu podziału takiej nieruchomości. Decyzja ta ma charakter potwierdzenia, w indywidualnej sprawie, zakresu obowiązywania prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) lub skutków innych ostatecznych decyzji administracyjnych (o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Poprzez swój skutek wywłaszczeniowy otwiera ona jednocześnie drogę do gwarantowanego konstytucyjnie słusznego odszkodowania. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporne w sprawie jest, że zarówno będąca przedmiotem podziału działka nr [...], jak i powstałe na skutek tego podziału działki nr [...] i [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone pod drogi publiczne. Sporną jest natomiast kwestia, czy działki nr [...] i [...], powstałe na skutek podziału działki [...], będącej własnością skarżącego L.N., przeszły z mocy prawa na własność Gminy C., w trybie przepisu art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004r Nr 261 poz. 2603 ze zm.), co skutkowałoby powstaniem po stronie Gminy obowiązku wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust.3 cyt. ustawy. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z ust. 3 art. 98 cyt ustawy wynika zaś, iż za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w sytuacji, w której podział nieruchomości skarżącego, tj. działki [...] przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w całości pod drogę publiczną, polegał jedynie na formalnym, a nie faktycznym jej podzieleniu, na dwie mniejsze działki o nr [...] i [...] stanowiące również drogę publiczną, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Słusznie organ odwoławczy uznał, że w takiej sytuacji nie można uznać, że podział ten spowodował wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd, że sformułowanie zawarte w przepisie art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "wydzielone pod drogi publiczne" wskazuje, iż dyspozycją cytowanego przepisu objęte jest wydzielenie gruntów pod budowę nowych dróg przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału lub poszerzenie dróg istniejących. Taki wniosek można bowiem wysnuć z utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.11.2005r w sprawie IISA/Po 918/05 niepublikowany, wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 13. 07.2000 w sprawie II SA/Gd 1024/99 LEX nr 44203). Niewątpliwie, wniosek L.N. o dokonanie podziału nieruchomości stanowiącej działkę [...] zmierzał do obejścia przepisów o wywłaszczeniu, a także przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z dnia 10.05.2003). Zaznaczyć bowiem należy, iż wbrew twierdzeniu skarżącego wniosek o podział nieruchomości, na której planowane są inwestycje publiczne nie jest drogą do uzyskania odszkodowania za ograniczenie w możliwości swobodnego wykonywania prawa własności nieruchomości. Choć rację ma skarżący, iż właściciel nieruchomości nie może zainicjować postępowania wywłaszczeniowego, do uzyskania odszkodowania służą mu inne instrumenty prawne. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717) stanowi bowiem, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Z ust. 2. wynika zaś, że realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają. Podobnie stanowił art. 36 ust. 1 pkt. 1,2,3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązującej na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w K. oraz na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skarżącego. (Jeżeli, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części, w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, albo zamiany nieruchomości na inną). Mimo, więc że Gmina do tej pory nie zaproponowała skarżącemu kupna nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, ani nie wszczęła postępowania wywłaszczeniowego, choć droga publiczna nie może stanowić własności osoby fizycznej należało uznać, iż wniosek skarżącego o odszkodowanie zgłoszony w trybie art. 98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługiwał na uwzględnienie. Wobec czego zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić. /-/ M. Ławniczak /-/ T.M. Geremek /-/ B. Koś D.W.d