VII SA/Wa 1367/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. I. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] na rzecz skarżącej J. M. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych uchwałą nr [...] wydaną dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 24 ust. 2, art. 32 ust. 3 i art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych oraz art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położonej i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu J. M. W uzasadnieniu organ podał, że uchwałą nr [...] wydaną dnia [...] marca 2006 r. Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w [...] odmówiła J. M. stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Podstawą odmowy było ustalenie, że J. M. nie posiada dyplomu wyższej szkoły pielęgniarskiej, prowadzącej kształcenie w oparciu o obowiązujące standardy nauczania określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia. Z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawczynię wynikało, że jej kształcenie obejmowało łącznie 2.323 godziny, podczas gdy z załącznika do w/w rozporządzenia wynika, że studia mają obejmować 6.100 godzin. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położonej Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych przyznaje prawo wykonywania zawodu pielęgniarki osobie, która posiada dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej. Z kolei art. 7 tej ustawy stanowi, że pielęgniarka uzyskuje kwalifikacje zawodowe po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej, która powinna posiadać (zgodnie z art. 8c ustawy) akredytację Krajowej Rady Akredytacyjnej Szkolnictwa Medycznego. Zgodnie ze standardami nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia wynikającymi z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 listopada 2003 r. – tj. obowiązującego w dacie zakończenia studiów przez wnioskująca studia magisterskie na kierunku pielęgniarstwo trwają nie mniej niż 5 lat (10 semestrów) a łączna liczba godzin dydaktycznych ma wynosić 6100 godzin z czego 2940 godzin ma być przeznaczonych na kształcenie praktyczne. Wobec tego, Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych stwierdziło, że ukończone przez J. M. studia są niezgodne ze standardami nauczania obowiązującymi tak w dniu rozpoczęcia, jak i ukończenia studiów i nie mogą być podstawą do przyznania jej prawa wykonywania zawodu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. M. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały organu I instancji, skarżąca podała, że spełnia przesłanki określone w art. 11 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zwodach pielęgniarki i położnej stanowiące podstawę do stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych wnosząc o jej oddalenie podniosła, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia prawa wykonywania zawodu zadanie rady nie ogranicza się jedynie do zebrania dokumentów przedstawionych przez wnioskującą, lecz ma ona prawo ustalić czy dyplom szkoły wyższej może być uznany za dyplom szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej i czy w związku z tym został spełniony warunek przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki określony w art. 11 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Z suplementu do dyplomu jaki złożyła wnioskująca w toku jej kształcenia obowiązywał standard nauczania określony w uchwale nr [...] Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego z dnia [...].06.2000 r. w sprawie określenia minimalnych wymagań programowych dla studiów magisterskich na kierunku "pielęgniarstwo" oraz dla studiów licencjackich na kierunku pielęgniarstwo, a także dla studiów inżynierskich na kierunku elektronika i telekomunikacja. Zgodnie z tymi standardami studia magisterskie na kierunku pielęgniarstwo musiały trwać 5 lat, a liczba godzin kształcenia wynosić 3.500 plus 1120 godzin praktyk. Natomiast z suplementu wynika, że wnioskująca ukończyła studia 4-letnie, a liczba godzin kształcenia wynosiła 2323. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w pełni zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Uchylając zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] Sąd uznał, iż wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zawód pielęgniarki i położnej, stosownie do brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, może wykonywać osoba posiadająca prawo wykonywania zawodu stwierdzone przez okręgową radę pielęgniarek i położnych. Okręgowa rada pielęgniarek i położonych jest organem samorządu zawodowego i do podejmowanych przez nią uchwał m.in. w przedmiocie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu stosuje się, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych. Jest to norma o charakterze ogólno-kompetencyjnym dająca organom samorządu zawodowego wykonującym funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej, podstawę do przeprowadzenia postępowania i podjęcia uchwały będącej w istocie decyzją administracyjną. Organy samorządu zawodowego w zakresie powierzonym im przez ustawę wykonują zadania zlecone z zakresu administracji publicznej i zastępując w tym obszarze władzę państwową muszą ściśle przestrzegać wyznaczonych im przepisami prawa kompetencji, których nie można domniemywać. Oznacza to, że zgodnie z art. 7 Konstytucji, mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa. Art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, stanowiący materialnoprawną podstawę uchwał organów obu instancji odmawiających stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki J. M., określa warunki jakie musi spełniać osoba aby uzyskać prawo wykonywania zawodu pielęgniarki; są to: – posiadanie obywatelstwa polskiego, – posiadanie dyplomu ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej lub odpowiednio polskiej szkoły położnych bądź uzyskany w innym państwie dyplom uznany w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędny, zgodnie z odrębnymi przepisami, – odbycie wymaganego stażu podyplomowego, – posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych, – posiadanie stanu zdrowia pozwalającego na wykonywanie zawodu. Spełnienie tych warunków, zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, jest równoznaczne z uzyskaniem prawa wykonywania zawodu. Zawód pielęgniarki może zaś wykonywać osoba posiadająca prawo wykonywania zawodu stwierdzone przez okręgową radę pielęgniarek i położonych. Taka konstrukcja art. 11 ust. 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy oznacza, iż osobie, która spełni wszystkie wymogi określone w ust. 2, w związku z czym uzyska prawo wykonywania zawodu, nie można odmówić stwierdzenia posiadania tego prawa. Uchwała w tym przedmiocie ma więc wyłącznie charakter deklaratoryjny potwierdzający prawo wykonywania zawodu. Jak wynika z akt niniejszego postępowania skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu przedstawiła dokumenty mające potwierdzać spełnienie wymagań określonych w art. 11 ust. 2 cyt. ustawy. Ani Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w [...] ani Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych nie dokonały oceny przedstawionych dokumentów koncentrując się wyłącznie, w sposób zupełnie nieuprawniony, na ocenie standardów kształcenia w [...] Akademii Medycznej. Stanowisko organów samorządu zawodowego kwestionujące dyplom ukończenia wyższej uczelni nie znajduje żądnego umocowania w obowiązujących w tym przedmiocie przepisach. Z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej wprost wynika, iż pielęgniarka uzyskuje kwalifikacje zawodowe po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej, którą w rozumieniu ustawy jest m.in. wyższa szkoła prowadząca kształcenie w formie studiów magisterskich jednolitych lub uzupełniających. Samorząd zawodowy, jak wspomniano wyżej, może działać jedynie w granicach powierzonych mu kompetencji. Żaden przepis prawa nie upoważnia samorządu zawodowego do kwestionowania dyplomu wyższej uczelni, powołanej zgodnie z obowiązującymi przepisami i posiadającej uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych. Podniesione w uzasadnieniu obu uchwał argumenty o niespełnieniu przez uczelnię wymaganych standardów nauczania, nie dają podstaw do nieuznawania indywidualnego dyplomu ukończenia takiej uczelni. Samorząd zawodowy pielęgniarek i położnych przy rozpoznawaniu indywidualnej sprawy administracyjnej nie ma uprawnień ani do oceny nauczania w szkole wyższej, ani tym bardziej do podważania otrzymanego dyplomu danej szkoły wyższej. Przepisy bowiem cytowanej ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej nie dają podstawy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu wykazania, iż poziom nauczania w danej uczelni jest prawidłowy i zgodny ze standardami nauczania. Stosownie do art. 8a cytowanej wyżej ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej to Krajowa Rada Akredytacyjna Szkolnictwa Medycznego składająca się w połowie z kandydatów przedstawionych przez samorząd pielęgniarek i położnych oraz innych stowarzyszeń zawodowych ma za zadanie m.in. ocenę spełniania przez szkołę standardów kształcenia. W przypadku stwierdzenia braku spełnienia standardów nauczania przez konkretną uczelnię może wystąpić do ministra właściwego do spraw zdrowia z wnioskiem o cofnięcie akredytacji. Tą drogą samorząd pielęgniarek i położonych może więc wywierać wpływ na uczelnie wyższe w celu zmiany standardów nauczania. Jednakże nawet ewentualne cofnięcie akredytacji danej uczelni nie ma wpływu na wydane uprzednio dyplomy ukończenia studiów na tej uczelni. Przedstawiony więc przez skarżącą dyplom ukończenia jednolitych studiów magisterskich na [...] Akademii Medycznej i uzyskanie tytułu magistra pielęgniarstwa oznacza, iż spełniła ona wymóg określony w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej i brak było podstaw do podjęcia uchwały o odmowie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu. Już tylko na marginesie należy wskazać, iż [...] Akademia Medyczna decyzją Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. otrzymała akredytację dla kierunku kształcenia: pielęgniarstwo. Oznacza to, że uczelnia spełniła standardy kształcenia, w tym wymogi programowe określone odrębnymi przepisami (art. 8a ust. 6 pkt 1-3) ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Zdaniem Sadu administracyjnego brak było podstawy prawnej do stawiania kandydatom ubiegającym się o prawo wykonywania zawodu pielęgniarki lub położnej innych wymagań aniżeli określone zostały w cytowanej ustawie, która nie przewiduje w ogóle sytuacji poddawania w wątpliwość kwalifikacji wykazanych odpowiednimi dyplomami wyższych uczelni. Wprowadzenie przez samorząd zawodowy nowych wymogów dotyczących standardów nauczania w wyższej uczelni, którą ukończył kandydat musi prowadzić do dowolności, na którą nie może być miejsca w kwestii przyznawania uprawnień zawodowych. Stawianie skarżącej innych wymagań niż określone w przepisie miało zatem miejsce bez podstawy prawnej. W tej sytuacji Sąd uznał, iż odmowne decyzje organów samorządu zawodowego należało uchylić, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego przepisów ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Zaznaczyć również należy, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. nr 116, poz. 1004 ze zm.) nie może stanowić podstawy prawnej decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia prawa wykonywani zawodu pielęgniarki lub położnej. Nie jest to bowiem ani akt kompetencyjny dla samorządu, ani też przepis prawa materialnego do którego wprowadzenia lub stosowania samorząd jest zobowiązany. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.