II SA/Gl 50/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. We wniosku z dnia [...] Proboszcz Parafii A w O. wniósł o wydanie pozwolenia na budowę kaplicy nabożeństw pogrzebowych z cmentarzem, bramą wejściową oraz ogrodzeniem na działce nr [...] w O. Po wszczęciu w tej sprawie postępowania, projektowanej inwestycji sprzeciwili się H.D. i J.S. – właściciele działek sąsiednich. H.D. swoje zastrzeżenia co do prawidłowego dojazdu do projektowanego cmentarza później wycofała. J.S. stwierdził zaś, że na budowę cmentarza nie wyraża zgody w odległości mniejszej niż [...] m od jego nieruchomości. Podał, że cmentarz składającej wniosek Parafii nie jest potrzebny, przewidziany pod cmentarz teren jest nieprzydatny pod tego rodzaju inwestycję, a wybudowanie cmentarza pozbawi go dorobku całego życia, gdyż nie będzie mógł zagospodarować swojej nieruchomości w korzystny dla niego sposób. Stwierdził nadto, że budowa cmentarza rozpoczęła się już bez pozwolenia. Zarzuty te podtrzymał podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta M. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /obecnie Dz.U. z 2006 Nr 156 poz. 1118, zwanej dalej Prawem budowlanym/ zatwierdził projekt budowlany i udzielił Parafii A w O. pozwolenia na budowę cmentarza wraz z bramą wjazdową i ogrodzeniem – I etap, na działce Nr [...] przy ul. [...] w O. Ustalił jednocześnie, że obszar oddziaływania objętych pozwoleniem obiektów obejmuje działkę [...]. Uzasadnienie decyzji sprowadza się do stwierdzenia, że inwestor przedłożył opinię lokalizacyjną z dnia [...] wydaną przez Burmistrza Miasta O., projekt budowlany wykonany przez uprawnioną osobę oraz "plik" wymaganych uzgodnień. W odwołaniu od tej decyzji J.S. zarzucił, iż nie zachowano [...] m od działek budowlanych oraz nie zachowano ochronnej strefy 50 m wynikającej z rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz /Dz.U. Nr 52 poz. 315, zwanego dalej rozporządzeniem z 25 sierpnia 1959 r./. Stwierdził, że swoje działki kupił z zamiarem prowadzenia na nich [...]. Wówczas nikt go nie uprzedzał o zamiarze przeznaczenia działek sąsiednich pod budowę cmentarza. Podniósł nadto, że na jego nieruchomości znajduje się źródło wody pitnej, którą ma zamiar wykorzystywać do działalności gospodarczej, co po wybudowaniu cmentarza nie będzie możliwe /z uwagi na możliwość jej skażenia/. Wojewoda Ś. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podkreślił zgodność objętego pozwoleniem na budowę zamierzenia inwestycyjnego z opinią lokalizacyjną Burmistrza Miasta O. z dnia [...] wydaną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...], z którym to planem J.S. mógł się zapoznać. Zdaniem Wojewody nie zostały też naruszone przepisy rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., a to w sytuacji gdy dopuszcza ono zmniejszenie odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkcji żywności, żywienia zbiorowego, przechowujących żywność oraz źródeł wody pitnej do celów gospodarczych, do 50 m pod warunkiem istnienia sieci wodociągowej w obszarze od 50 do 150 m od cmentarza i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, co w rozpatrywanej sprawie ma miejsce. W skardze do sądu administracyjnego J.S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych jego zdaniem z naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. oraz bez należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Zarzucił, że budowa cmentarza narusza uzasadniony interes jego i sąsiadów. Stwierdził, iż projekt budowy cmentarza jest sprzeczny z opinią lokalizacyjną Burmistrza Miasta O. z dnia 25 kwietnia 2005 r. Zdaniem skarżącego "teren cmentarny" to nie tylko miejsca na pochówek ale także budowa kaplicy, budynków na przechowywanie zwłok oraz urządzeń i obiektów towarzyszących. Podtrzymał też w skardze zgłoszone już wcześniej zarzuty co do nieprzydatności terenu pod cmentarz, procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania i przekazania przez Gminę przewidzianej pod cmentarz działki – Parafii A w O. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Stwierdził również, iż skarga nie zawiera nowych zarzutów niż te które zostały zgłoszone w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Niewątpliwie jednak za zasadny należy uznać zdaniem Sądu zarzut wydania tych decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a./. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy nie można odeprzeć też zarzutu wydania decyzji organów obu instancji z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego /art. 145 § 1 pkt 1a ustawy p.p.s.a./. W pierwszej kolejności należy podnieść, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie odpowiadają podstawowym wymogom z art. 127 § 3 Kpa. W szczególności nie wynika z nich aby organy orzekające rozważyły sprawę z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, które zobowiązane były zastosować przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Uzasadnienie decyzji Wojewody Ś. daje też zdaniem Sądu podstawę do przyjęcia, że organ ten z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/ nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie a tylko w zakresie zarzutów odwołania. Przechodząc do szczegółowego omówienia najpoważniejszych tylko, stwierdzonych przez Sąd uchybień organów obu instancji, należy w pierwszej kolejności podnieść, że zgodnie z art. 32 ust. 4 i 6 oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane tylko na wniosek. Oznacza to, że organy orzekające są związane jego treścią. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych we wniosku z dnia [...] /karta [...] akt organu I instancji/ mowa jest o dwóch etapach projektowanej inwestycji obejmujących m.in. "kaplicę nabożeństw pogrzebowych". W aktach tych Sąd nie dopatrzył się ograniczenia tego wniosku, gdy tymczasem pozwolenie na budowę dotyczy tylko I etapu tej inwestycji. Gdyby przyjąć, że takiego ograniczenia wniosku nie było /nie znalazła ta kwestia również żadnego odzwierciedlenia w decyzjach organów obu instancji/ to jego ograniczenie przez organy orzekające byłoby bezprawne. W tym względzie należy zauważyć rozbieżność pomiędzy treścią decyzji o pozwoleniu na budowę I etapu cmentarza z treścią projektu budowlanego, który tą decyzją został zatwierdzony, a który obejmuje również nie tylko lokalizację kaplicy nabożeństw pogrzebowych /co w związku z treścią art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego byłoby prawidłowe – o czym niżej/ ale także projekt architektoniczno-budowlany tej kaplicy oznaczony jako załącznik do tego pozwolenia. W tym zakresie kontrolowana decyzja jest zatem wzajemnie sprzeczna chyba, iż rozbieżność ta wynika z oczywistej pomyłki, która bezwzględnie powinna być przez organ odwoławczy zauważona – gdyby rozpoznał on należycie sprawę zgodnie ze swoimi kompetencjami. Gdyby zaś przyjąć, że pozwolenie na budowę dotyczy zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 wybranych tylko obiektów, to jak wynika z tego przepisu projekt zagospodarowania powinien dotyczyć całego zamierzenia budowlanego na działce [...], którego to wymogu zatwierdzony projekt zagospodarowania zdaniem Sądu nie spełnia. Nie przedstawiono bowiem na nim zagospodarowania tej działki poza projektowanym betonowym ogrodzeniem. Z naruszeniem treści art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania nie zaznaczono tak istotnej kwestii jak odległości miejsc grzebalnych od granic działek sąsiednich. Tym samym nie jest m.in. możliwe ustalenie na ile w związku z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. przedmiotowa inwestycja oddziaływuje niekorzystnie na nieruchomość skarżącego /co do możliwości jej zagospodarowania/. Należy też zaznaczyć, że na kartach 27 i 30 akt organu I instancji znajduje się mapa m.in. z projektem usytuowania miejsc parkingowych, oznaczona jako załącznik do decyzji tego organu z dnia [...], na której zaznaczono usytuowanie dalszych miejsc parkingowych nie objętych planem zagospodarowania terenu stanowiącym część zatwierdzonego projektu budowlanego. Powstaje zatem zasadnicza wątpliwość jaki w rzeczywistości projekt zatwierdzono oraz czy uzyskane uzgodnienia były wydane dla zagospodarowania terenu, który był ostatecznie zatwierdzony. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Te podstawowe w tym postępowaniu obowiązki nie zostały zdaniem Sądu przez organy obu instancji wypełnione. Decyzje tych organów nie zawierają bowiem jakiejkolwiek oceny projektowanej inwestycji z punktu widzenia obowiązującego dla działki nr [...] planu zagospodarowania przestrzennego miasta O., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] nr [...], ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Ś. nr [...] poz. [...] z dnia [...]. Powoływanie się w tym względzie na opinię lokalizacyjną Burmistrza Miasta O. z dnia [...] /karta [...] akt organu I instancji/ jest nie tylko niewystarczające ale i pozbawione podstaw prawnych. Opinia taka nie jest bowiem dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążąca. To na tym a nie na innym organie spoczywa bowiem obowiązek zbadania zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem. Nadto z przedmiotowej opinii lokalizacyjnej nie wynika aby była ona wydana dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, z dokładnym określeniem poszczególnych elementów zagospodarowania terenu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę. Dokonując we własnym zakresie oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z treścią obowiązującego planu zagospodarowania powinny mieć organy orzekające na uwadze, że zgodnie z tym planem działka nr [...] została podzielona na trzy odrębne strefy tego planu. W konsekwencji projektowana inwestycja powinna odpowiadać bezwzględnie obowiązującym zapisom planu dla tych poszczególnych stref. Na planie zagospodarowania terenu projektant powinien zatem zaznaczyć przebieg granic poszczególnych stref planu, a dopiero później zaznaczyć na takiej mapie poszczególne elementy zagospodarowania terenu objęte projektowaną inwestycją. Tylko wówczas możliwa będzie ocena czy plan zagospodarowania terenu jest zgodny z zapisem planu. Przykładowo na terenie objętym strefą planu "KS" mogą być bowiem lokowane tylko parkingi a nie urządzenia cmentarza właściwego względnie usług kultu religijnego. Już tylko pobieżna analiza zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu wskazuje natomiast na poważne wątpliwości czy teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania pod parking /oznaczony symbolem "KS"/ nie został przeznaczony pod teren usług kultu religijnego /na którym przewidziano m.in. lokalizację punktu czerpania wody i śmietnika/, którego początek wyznacza zdaniem Sadu niewątpliwie teren poza projektowaną bramą wejściową, nad czym organy obu instancji przeszły do porządku. Zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Rozdział 2 § 6/ punkt czerpania wody powinien być zresztą usytuowany nie na terenie oznaczonym symbolem planu "U" a na terenie oznaczonym symbolem "ZC". Jeżeli chodzi o ocenę zgodności zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi to oczywiste zastrzeżenia budzi dochowanie wymogów o jakich mowa w § 18 i § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm./. Ani z projektu budowlanego ani z decyzji organów obu instancji nie wynika aby dokonano jakiejkolwiek analizy miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Wyznaczenie w projekcie zagospodarowania terenu [...] takich miejsc, nie może zdaniem Sądu zaspokajać w najmniejszym stopniu tego rodzaju potrzeb biorąc pod uwagę aktualne, a tym bardziej przewidywane w przyszłości warunki podróżowania oraz charakter i sposób użytkowania projektowanej inwestycji. Z zatwierdzonego projektu zagospodarowania nie wynika też szerokość wyznaczonych miejsc postojowych. Nie zostały teżwyznaczone i oznaczone miejsca dla osób niepełnosprawnych ani miejsca postojowe dla autobusów, przy tego rodzaju obiektach niewątpliwie konieczne. Należy w tym kontekście podkreślić, że w miejscowym planie zagospodarowania został pod miejsca parkingowe przeznaczony znaczny teren i teren ten stanowi własność inwestora. Gdyby przyjąć, że zatwierdzony projekt budowlany obejmuje również kaplicę nabożeństw pogrzebowych to nie zawiera on projektu architektoniczno-budowlanego bezodpływowego osadnika ścieków. Brak jest także projektu drenażu rozsączającego wód opadowych – o jakim mowa w projekcie budowlanym. W związku z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy p.p.s.a. zasadnicze wątpliwości budzi nadto zdaniem Sądu zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Za oczywistą omyłkę należy uznać chyba w tym względzie stwierdzenie zawarte w decyzji organu I instancji, że obszar oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje jedynie działkę nr [...], a to w sytuacji gdy faktycznie zapewniono udział w postępowaniu szerszemu kręgowi podmiotów tj. właścicielom działek sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...] objętą pozwoleniem na budowę. Z załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu wynika jednak, że strefa sanitarno-ochronna od cmentarza obejmuje swoim zasięgiem częściowo również dalsze działki m.in. nr [...], [...], [...] i [...]. Z akt nie wynika natomiast czyją stanowią one własność, względnie w czyim użytkowaniu wieczystym się znajdują. Tym samym nie wiadomo czy ich właściciele lub użytkownicy wieczyści brali udział w postępowaniu. Nie ulega przy tym zdaniem Sądu wątpliwości, ze podmioty te mają przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego skoro z przedmiotową strefą ochronną wiążą się ograniczenia zabudowy tych działek wynikające z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Wątpliwości w tym względzie wyjaśnią organy orzekające w pierwszej kolejności zapewniając udział w postępowaniu wszystkim jego stronom. Należy też stwierdzić, iż organy orzekające w ogóle nie wyjaśniły a w szczególności nie wynika to z akt sprawy oraz nie ustosunkowały się do podnoszonego konsekwentnie zarzutu skarżącego, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja była realizowana jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to kwestia miała istotne znaczenie prawne. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji, której realizacja jest już w toku, a tym bardziej gdy została zakończona, co najprawdopodobniej ma miejsce w niniejszej sprawie /vide twierdzenie skarżącego na rozprawie sądowej w dniu 7 grudnia 2006 r./. Postępowanie w takiej sprawie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu, zaś o fakcie rozpoczęcia budowy bez pozwolenia organ architektoniczno-budowlany powinien poinformować właściwy organ nadzoru. W tym względzie organy obu instancji nie zbadały zarzutu skarżącego pomimo tego, iż podobny zgłaszał również uczestnik postępowania L. G., co do którego Wojewoda Ś. jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji wydał postanowienie z dnia [...] o przekazaniu pisma tej strony z dnia [...] do rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M., bez wyciągnięcia z niego jakichkolwiek konsekwencji na użytek postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Tylko z przedstawionych wyżej względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a,b i c oraz art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz w zw. z treścią art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i w zw. z art. 28 ust. 2, art. 33 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Na uwzględnienie w tym postępowaniu nie zasługują natomiast zarzuty skarżącego dotyczące procedury uchwalania i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla objętej postępowaniem działki oraz okoliczności jej nabycia przez Parafię A w O. Wykraczają one bowiem poza przedmiot postępowania /granice sprawy/ w sprawie o pozwolenie na budowę. Sąd nie podziela także poglądu skarżącego, że określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. odległości powinny być liczone od granic działki objętej inwestycją a nie od granicy terenu przeznaczonego na miejsca pochówku zwłok. Nie znajduje też zdaniem Sądu uzasadnienia twierdzenie skarżącego, że zmniejszenie do 50 m określonych w tym przepisie odległości jest możliwe tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą. Z przepisu tego wynika bowiem w jednoznaczny sposób kryterium dokonania tego zmniejszenia, którego podstaw w rozpatrywanej sprawie skarżący nie podważył. Należy też zważyć, że na terenie obejmującej częściowo działkę skarżącego nr [...] strefy ochronnej, nie istnieje zakaz wszelkiej zabudowy czy też zakaz jakiegokolwiek jego użytkowania. Zakaz ten obejmuje bowiem jedynie zagospodarowanie o jakim w tym przepisie mowa. Skarżący nie wykazał przy tym aby istotnie na tym obszarze takie zagospodarowanie miał realizować. Nadto należy stwierdzić, że ograniczenie to wynika nie tyle z wydanego pozwolenia na budowę a z zapisu miejscowego planu zagospodarowania, którego jak już stwierdzono, w postępowaniu o pozwoleniu na budowę nie można skutecznie kwestionować. SJ/