II OSK 483/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 768/06 w sprawie ze skargi H. W.-M. i Z. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H. W.-M. i Z. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 206 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Lipnowskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. udzielającą J. i A. Z. oraz J. i F. M. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i pobór wody z rzeki M. i K. Ł. w celu prowadzenia gospodarstwa rolno-rybackiego C., gm. S.. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Na wniosek właścicieli stawów rybnych C., gm. S., o łącznej powierzchni 291,20 ha Starosta Lipnowski, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., udzielił tym właścicielom, to jest J. i A. Z. oraz J. i F. M., pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i pobór wody z rzeki M. i K. Ł. dla potrzeb związanych z hodowlą ryb w tych ziemnych stawach oraz odprowadzania wody z tych stawów, związanego z cyklem produkcyjnym, do rzeki M.. Organ wskazał, iż wnioskodawcy spełnili ustawowe warunki do uzyskania żądanego pozwolenia wodnoprawnego, w szczególności złożyli wymagane przepisami dokumenty, to jest operat wodnoprawny oraz instrukcję gospodarowania wodą. Stwierdził, że dla terenu objętego pozwoleniem wodnoprawnym nie zostały opracowane szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego a plan ogólny utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2004 r. Organ powołał się nadto na pozytywne ustosunkowanie się do wniosku przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Nadleśnictwo S. oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku. W związku z protestami innych użytkowników wody z rzeki M. organ stwierdził, że na terenie zlewni tej rzeki występuje niedobór wody, czego skutkiem jest brak możliwości zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele małej elektrowni wodnej i młyna wodnego położonych w dole rzeki M., H. W.-M. i Z. M.. Odwołujący się podnieśli, że właściciele stawów rybnych chcą zmienić dotychczasowy sposób korzystania ze swej własności i uniemożliwiają dotychczasową eksploatacje należącego do nich młyna wodnego i elektrowni, a nadto spowodują negatywne oddziaływanie stawów na środowisko. Wojewoda Pomorsko-Kujawski decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając wszystkie jej zarzuty za nieuzasadnione. Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy H. W.-M. i Z. M., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz uzupełnienie materiału dowodowego o całość materiału zebranego w sprawie eksploatacji przedmiotowych stawów od 1998 r. Skarżący podnieśli, że w następstwie eksploatacji stawów C. są okradani z wody a ich przedsiębiorstwa, z powodu zbyt małego przepływu wody w rzece M., nie mogą funkcjonować w sposób prawidłowy. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że gospodarstwo rybackie C., składające się z 291,20 ha stawów, istnieje od około 100 lat i funkcjonuje w oparciu o wody pobierane z rzeki M. i K. Ł.. Występując o nowe pozwolenie wodnoprawne na dalszy pobór i piętrzenie wód właściciele tego gospodarstwa do wniosku załączyli wymagane przepisami art. 131 i 132 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) dokumenty. Wobec braku ustalonych warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni, a nadto braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaskarżona decyzja nie narusza ustaleń takich dokumentów. W sprawie nie zaistniały też inne okoliczności pozwalające na odmowę udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, wskazane w art. 126 omawianej ustawy. W związku z konfliktem interesów różnych użytkowników wód Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 123 prawa wodnego, gdy o pozwolenie wodnoprawne ubiega się więcej niż jeden użytkownik wód, ustawodawca wprowadził zapis o pierwszeństwie przyznawanym tym z ubiegających się, którzy zaopatrują ludność w wodę a następnie zakładom, których korzystanie z wody przyczyni się do zwiększenia naturalnej lub sztucznej retencji wód lub poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym. Sąd stwierdził, że żaden z użytkowników wód rzeki M. nie spełnia kryteriów uzasadniających przyznanie mu zasady pierwszeństwa, zatem przy braku okoliczności przeciwnych uzasadniających odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego organ był zobligowany wydać decyzję pozytywną. Odmowa przyznania pozwolenia wodnoprawnego naruszyłaby nadto zasadę równości obywateli wobec prawa oraz zasadę wolności gospodarczej. W końcu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż szereg nałożonych na właścicieli stawów ograniczeń i obowiązków gwarantuje prawidłową eksploatację urządzeń piętrzących wodę oraz zabezpieczenie uzasadnionych interesów innych użytkowników wody z rzeki M.. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjna Z. M.. Zarzucił mu błędną wykładnię art. 123 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne polegającą na przyjęciu, iż żaden z użytkowników nie spełnia kryteriów uzasadniających przyznanie mu zasady pierwszeństwa, art. 125 tej ustawy przez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w punktach 1, 2 i 3 a także art. 126 prawa wodnego przez uznanie, że nie zaszły okoliczności pozwalające na odmowę wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że wieloletnia eksploatacja przedmiotowych stawów doprowadziła do szeregu niekorzystnych zmian w środowisku przyrodniczym. Podniósł nadto, że zaskarżona decyzja z naruszeniem art. 128 ust. 1 pkt 2, 7 i ust. 3 prawa wodnego nie zawiera ograniczeń związanych z zachowaniem nienaruszalnego przepływu oraz obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne. Wobec tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i J. Z. wnieśli o jej oddalenie i podali, że skarżący utracił prawo do szczególnego korzystania z wody rzeki M., co wynika z wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 1005/05. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Bezsporna jest w sprawie okoliczność, że przepływ wody w rzece M. nie pozwalał na całoroczną, nieprzerwaną eksploatacje należących do H. W.-M. i Z. M. elektrowni i młyna wodnego. Z treści zebranego w sprawie materiału (np. k. 10 operatu wodnoprawnego) wynika jednak, iż przyczyną tego jest niedobór wody w zlewni rzeki M., w szczególności w okresach suszy, oraz zamontowanie przez skarżącego zbyt dużej turbiny. Dowody te wskazują, że dla prawidłowej, ciągłej eksploatacji tej turbiny stały przepływ wody w rzece M. musiałby być wyższy od przepływu aktualnego, niezależnie od eksploatacji stawów C.. W tej sytuacji organy słusznie uznały, że zachodzi sytuacja wskazana w art. 123 prawa wodnego. Przepis ten reguluje wydawanie pozwoleń wodnoprawnych na rzecz kilku zakładów, których działalność wyklucza się wzajemnie z powodu stanu zasobów wodnych. W takiej sytuacji pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia mają zakłady zaopatrujące ludność w wodę a następnie – zakłady, których korzystanie z wód przyczyni się do zwiększenia naturalnej lub sztucznej retencji wód lub poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym. Organy przekonywująco uzasadniły, że zakład Z. M. nie korzysta z pierwszeństwa na podstawie wskazanego przepisu a zwiększenie retencji wód jest wynikiem wiosennego napełniania stawów C.. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej skutkiem wydania zaskarżanej decyzji nie są ujemne zmiany w środowisku w postaci zamulenia jezior czy zmiany koryta rzeki M., gdyż właściciele stawów starają się dopiero o pozwolenie wodnoprawne i jeszcze z niego nie korzystają. Skarżący bezpodstawnie zarzuca też, że wydana decyzja nie zawiera ograniczeń związanych z zachowaniem nienaruszalnego przepływu oraz obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne. Pomijając bowiem fakt, że zakład skarżącego utracił pozwolenie wodnoprawne, należy zauważyć, że decyzja organu pierwszej instancji pozwala na zatrzymywanie w stawach niewielkiej tylko części przepływającej wody, która po zakończeniu cyklu produkcyjnego ryb jest zwracana do rzeki M., oraz zawiera zakaz przerzutu wody do zlewiska rzeki Skrwy a także zawiera szereg innych ograniczeń i obowiązków nałożonych na właścicieli stawów, służących również ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich. W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej, iż istniały podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku właścicieli stawów o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest całkowicie gołosłowny i sprzeczny z treścią zebranego w sprawie materiału. Wynika z tego też bezzasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie wykazała bowiem obrazy art. 123, 125 pkt 1, 2 i 3, art. 126 oraz art. 128 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy – Prawo wodne ani przez ich wadliwą wykładnię, ani niewłaściwe zastosowanie. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.