III SA/Wa 2387/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 47, 60 zł (słownie: czterdzieści siedem złotych 60/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 25 listopada 2005 r., skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, J. J. wniósł o umorzenie zaległości z tytułu składek, z uwagi na trudną sytuację materialną. Wskazał, iż ma na utrzymaniu niepracującego syna. Jedynym jego źródłem utrzymania jest praca w warsztacie, która nie przynosi mu wysokich dochodów. Z kolei po uiszczeniu niezbędnych opłat, na wyżywienie pozostaje mu minimalna kwota. Decyzją z [...] marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej - "u.s.u.s."), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od lutego 2000 r. do października 2005 r. Organ wskazał, iż trudna sytuacja finansowa oraz brak środków na pokrycie zadłużenia wobec ZUS, nie przesądza o pozytywnym załatwieniu wniosku. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą. Jest właścicielem samochodu marki polonez truck z 1996 r. Z pojazdu tego istnieje możliwość prowadzenia egzekucji. Zdaniem organu, zobowiązany nie wykazał istnienia żadnych nadzwyczajnych okoliczności, które spowodowały utratę płynności finansowej, a jedyną przyczyną powstania zaległości były niskie dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Okoliczności te nie mogą być podstawą do umorzenia należności. W uzasadnieniu wskazano również, iż w kwietniu 2006 r. wnioskodawca osiągnie wiek emerytalny, w związku z tym możliwe będzie egzekwowanie należności z tego świadczenia. Ponadto, zdaniem organu, zobowiązany nie wykazał istnienia przesłanek z art. § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365: dalej - rozp. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.). Pismem z 24 marca 2006 r. J. J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie wskazał na trudną sytuację materialną w jakiej się znajduje. Podniósł, iż ma na utrzymaniu syna, który jest alkoholikiem i mimo wysiłków ze strony zobowiązanego, nie może znaleźć pracy. Ponadto wnioskodawca podniósł, iż opiekuje się 92 - letnią matką, która nie może chodzić i wymaga stałej opieki. Decyzją z [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2006 r. Prezes ZUS wskazał, iż po ponownej analizie dokumentacji, stwierdził brak przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. oraz z § 3 rozp. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. W ocenie organu, zobowiązany nie przedstawił żadnych nowych dowodów świadczących o istnieniu okoliczności, których nie znano w momencie rozpoznawania pierwszego wniosku o umorzenie. We wniesionej skardze, J. J. ponowienie opisał swoją trudną sytuację materialną. Wskazał, iż przyznano mu świadczenie emerytalne w wysokości 1.151 zł netto, w związku tym nie uchyla się od uregulowania zaległych składek. Wnosi jedynie o umorzenie odsetek. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych skarżącego, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi ZUS. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten rozpatrywany jest przez Prezesa ZUS, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej - "K.p.a.") dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I K.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. Ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Decyzje Prezesa ZUS należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (podkreślenie Sądu). Podkreślić należy, iż istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Za niedopuszczalne należy uznać przy tym, uzależnienie rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego, czy zobowiązany przedstawił nowe okoliczności w sprawie, czy też ich nie przedstawił. Rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy (w tym przypadku Prezes ZUS) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS poprzestał na lakonicznym i wybiórczym przywołaniu argumentacji przedstawionej przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił skarżącemu, iż nie przedstawił żadnych nowych okoliczności uzasadniających umorzenie. Prezes ZUS w ogóle nie ustosunkował się do okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę, czyli nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Dodatkowo zauważyć należy, iż Prezes ZUS nie odniósł się do przesłanek umorzenia zaległości, o których mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s, - tj. całkowitej nieściągalności należności a także art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozp. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. - dotyczący szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie, mimo braku całkowitej nieściągalności, poprzestając na powołaniu tych regulacji prawnych. Powyższe narusza dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.). W związku z tym, uzasadnienie decyzji powinno zawierać informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony i wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ, w kontekście zarówno przepisu art. 28 ust. 3, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ponadto Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu, obowiązek określony w przytoczonym przepisie organy wypełniają w toku postępowania, informując stronę o przepisach mających znaczenie dla ochrony jej praw w postępowaniu, a także przez rozważenie w decyzji wszystkich norm prawnych, z których mogą wynikać prawa i obowiązki strony wchodzące w zakres rozpoznawanej sprawy. Pominięcie przez organ w zaskarżonej decyzji analizy przepisów art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a stanowiło naruszenie art. 9 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto za niewystarczające, z punktu widzenia prawidłowości wskazania podstawy prawnej, Sąd uznał zamieszczenie w sentencji zaskarżonej decyzji jedynie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Należało bowiem powołać również art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd stwierdza również, że Prezes ZUS, nie umożliwił stronie w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Naruszył tym samym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy treść art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym (podkreślenie Sądu) stadium postępowania oraz nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania. Warto również zauważyć, że prawidłowe zastosowanie art. 10 K.p.a. ma szczególne znaczenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, na mocy której organ administracyjny może naprawić wszelkie wadliwości, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego jest także istotne, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do art. 81 K.p.a., normującego przebieg prowadzonego przez organ administracyjny postępowania wyjaśniającego - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jest to szczególnie istotne w sprawach, w których dochodzi do wydania rozstrzygnięcia o uznaniowym charakterze. Wezwanie przez Prezesa ZUS do ustosunkowania się w sprawie zebranych dowodów może doprowadzić do uzyskania informacji koniecznych do przeprowadzenia prawidłowej analizy sytuacji materialnej i osobistej strony. Uchybienia powyższe stanowią więc naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią postępowanie prowadzone przed Prezesem ZUS wadliwym. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, wypełnione zostały przesłanki do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes ZUS, obowiązany będzie do całościowej i wnikliwej oceny argumentacji przedstawionej przez skarżącego zarówno we wniosku o umorzenie zaległości, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, a po dokonaniu tej oceny, zobowiązany będzie także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Ponadto przed wydaniem decyzji Prezes ZUS obowiązany będzie umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.