III SA/Wa 2399/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 148 zł (słownie: sto czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku M. D., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; dalej - "u.s.u.s."), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ administracyjny ustalił, iż wnioskodawca osiąga dochody z prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej a także ze świadczonej pracy nakładczej, której podstawa wynosi 26,70 zł. Mąż wnioskodawczyni pobiera świadczenie emerytalno-rentowe w wysokości 1207,79 zł brutto. Córka - J. D., będąc studentką Politechniki W. w trybie zaocznym, częściowo pokrywa opłaty za studia z udzielanych korepetycji oraz prac związanych z promocją w supermarketach. Z przedłożonych do akt dokumentów wynika, iż dochód przypadający na członka rodziny przekracza wysokość minimum socjalnego. Z kolei zobowiązana, pomimo wykazywania ciężkiej sytuacji materialnej rodziny, nie korzysta z pomocy społecznej, zasiłków czy dotacji, co w ocenie organu świadczy, że jest w stanie we własnym zakresie zaspokoić podstawowe potrzeby rodziny. Ponadto posiada samochód, a pojazdy bez względu na wartość rynkową, i związane z koszty eksploatacji, nie należą do dóbr minimum socjalnego. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365; dalej - "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."). Organ podkreślił, że nie wywiązywanie się z obowiązku opłacania składek przez zobowiązaną, nie ma charakteru przejściowego, na co wskazują okresy zaległości. Wnioskodawczyni priorytetowo traktuje zobowiązania innych wierzycieli względem ZUS. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu. Wskazała, że jest w stanie udokumentować bieżące opłacanie przez nią składek od 2004 r. Odnośnie samochodu, który posiada wyjaśniła, iż został on wyrejestrowany i złomowany. Wartość rynkowa tego samochodu wynosi 300 zł. Wskazała, iż na jej utrzymaniu pozostaje córka, która studiuje zaocznie. Aktualnie nie uzyskuje ona żadnych dochodów. Wyjaśniła również, że aktualnie korzysta z pomocy opieki społecznej oraz wniosła o dofinansowanie do czynszu. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał, iż przepisy prawa ubezpieczeniowego stwarzają możliwości umorzenia należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., pozwalającego na umorzenie w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, także pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jednak takie przypadki umorzenia są zastrzeżone dla sytuacji drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia albo inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, jest realnie niemożliwe wywiązywanie się ze zobowiązania względem ZUS. Muszą więc zaistnieć niezależne od strony zdarzenia losowe, które będą przemawiać za umorzeniem ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną wnioskodawcy. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić, iż spłata zobowiązań wobec ZUS pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla strony, w szczególności uniemożliwiłaby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. We wniesionej skardze, M. D. wskazuje na sprzeczności w rozstrzygnięciach organów, które z jednej strony odmówiły jej rozłożenia zaległości na raty, z uwagi na brak dochodów gwarantujących spłatę zadłużenia i niewypłacalność, a z drugiej strony odmówiły umorzenia należności, ponieważ nie podejmuje ona działań w celu spłaty zadłużenia, a dochód na członka rodziny przekracza wysokość minimum socjalnego. Skarżąca wskazał również, iż ma poważne problemy zdrowotne, w związku wypadkiem, któremu uległa w 1998 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych skarżącej, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi ZUS. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten rozpatrywany jest przez Prezesa ZUS, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej - "K.p.a.") dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I K.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. Ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Decyzje Prezesa ZUS należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (podkreślenie Sądu). Podkreślić należy, iż istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Za niedopuszczalne należy uznać przy tym, uzależnienie rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego, czy zobowiązany przedstawił nowe okoliczności w sprawie, czy też ich nie przedstawił. Rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy (w tym przypadku Prezes ZUS) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS w ogóle nie przedstawił sytuacji materialnej i życiowej skarżącej, nie dokonał jej analizy. Poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, iż w rozpoznawanej sprawie "nie można jednoznacznie stwierdzić, iż spłata zobowiązań wobec ZUS pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla strony, w szczególności uniemożliwiłaby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych". Prezes ZUS w ogóle nie ustosunkował się do okoliczności podnoszonych przez wnioskodawczynię, czyli nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Dodatkowo zauważyć należy, iż Prezes ZUS nie odniósł się do przesłanek umorzenia zaległości, o których mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s, - tj. całkowitej nieściągalności należności a także art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozp. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. - dotyczący szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie, mimo braku całkowitej nieściągalności, poprzestając na przywołaniu tych regulacji prawnych. Powyższe narusza dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.). W związku z tym, uzasadnienie decyzji powinno zawierać informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony i wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ, w kontekście zarówno przepisu art. 28 ust. 3, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ponadto Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu, obowiązek określony w przytoczonym przepisie organy wypełniają w toku postępowania, informując stronę o przepisach mających znaczenie dla ochrony jej praw w postępowaniu, a także przez rozważenie w decyzji wszystkich norm prawnych, z których mogą wynikać prawa i obowiązki strony wchodzące w zakres rozpoznawanej sprawy. Pominięcie przez organ w zaskarżonej decyzji analizy przepisów art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a stanowiło naruszenie art. 9 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza również, że Prezes ZUS, nie umożliwił stronie w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Naruszył tym samym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy treść art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym (podkreślenie Sądu) stadium postępowania oraz nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania. Warto również zauważyć, że prawidłowe zastosowanie art. 10 K.p.a. ma szczególne znaczenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, na mocy której organ administracyjny może naprawić wszelkie wadliwości, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego jest także istotne, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do art. 81 K.p.a., normującego przebieg prowadzonego przez organ administracyjny postępowania wyjaśniającego - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jest to szczególnie istotne w sprawach, w których dochodzi do wydania rozstrzygnięcia o uznaniowym charakterze. Wezwanie przez Prezesa ZUS do ustosunkowania się w sprawie zebranych dowodów może doprowadzić do uzyskania informacji koniecznych do przeprowadzenia prawidłowej analizy sytuacji materialnej i osobistej strony. Uchybienia powyższe stanowią więc naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią postępowanie prowadzone przed Prezesem ZUS wadliwym. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, wypełnione zostały przesłanki do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes ZUS, obowiązany będzie do całościowej i wnikliwej oceny argumentacji przedstawionej przez skarżącą zarówno we wniosku o umorzenie zaległości, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, a po dokonaniu tej oceny, zobowiązany będzie także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Ponadto przed wydaniem decyzji Prezes ZUS obowiązany będzie umożliwić skarżącej wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.