VII SA/Wa 1109/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej kpa/ decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Architekta Miasta R. z dnia [...] maja 1986 r. Nr [...] zezwalającej S. B. na użytkowanie budynku warsztatowego do produkcji wafli w R. przy ul. [...] wybudowanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę Nr [...] z dnia 6 sierpnia 1981 r. – stwierdził nieważność wymienionej wyżej decyzji Architekta Miasta R. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Architekta Miasta R. z dnia [...] maja 1986 r. Nr [...] dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wobec czego zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego we wspomnianym trybie. Architekt Miasta R. wydał bowiem decyzję rażąco naruszając art. 7 i 77 kpa, ponieważ przed wydaniem rozstrzygnięcia nie sprawdził, czy tego typu obiekt jest zgodny z warunkami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ ten nie odniósł się do faktu zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego /zgodnego z prawomocną decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1981 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego do 30 m2 położonego w R. przy ul. [...] na budynek warsztatowy, o co inwestor formalnie nie wystąpił. Organ wskazał, że decyzja z [...] maja 1986 r. jest konsekwencją decyzji kierownika wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 1986 r. wydanej w trybie przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane – zwane dalej Prawo budowlane z 1974 r., nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego budynku gospodarczego położonego w R. przy ul. [...] wybudowanego niezgodnie z decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1981 r., o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. Organ zauważył, że wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenie na użytkowanie Prezydent Miasta R. nie odniósł się w żaden sposób do zmiany sposobu użytkowania, bowiem decyzję z [...] stycznia 1986 r., inwestor zobowiązany był do przedłożenia projektu zamiennego budynku gospodarczego, który był przeznaczony na składowanie opału i skład narzędzi. Tymczasem inwestor przedłożył projekt budynku warsztatowego /produkcyjnego, w którym przewidziana została m. in. hala produkcyjna, magazyn surowca i szatnia/. Organ podniósł więc, że decyzja Architekta Miasta R. Nr [...]udzielała pozwolenia na użytkowanie zupełnie innego obiektu, aniżeli wskazany w decyzji z dnia [...] stycznia 1986 r., oraz że nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Od powyższej decyzji odwołał się S. B. W odwołaniu podniósł, iż decyzja narusza jego prawa i pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Uchylona decyzja była bowiem w obrocie prawnym przeszło 18 lat. Ponadto inwestor złożył wszystkie wymagane do wydania decyzji dokumenty, m.in. plan zagospodarowania działki uzgodniony z Państwowym Inspektorem Sanitarnym w R. i ze Strażą Pożarną w R. oraz inwentaryzację budynku. Z tych względów w ocenie odwołującego się trudno znaleźć podstawę do uznania, iż przy wydawaniu decyzji Architekt Miasta R. naruszył art. 7 i 77 kpa poprzez nie zebranie lub nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W wyniku powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ – utrzymał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, tj. że Architekt Miejski wydając decyzję z dnia [...] maja 1986 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku warsztatowego, w żaden sposób nie odniósł się do faktu zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na budynek warsztatowy. Przed wydaniem decyzji Architekt Miasta R. nie sprawdził też, czy tego typu obiekt jest zgodny z warunkami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w ten sposób naruszył przepisy art. 7 i 77 kpa, obligujące organ do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, w celu uzyskania podstawy do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. złożył S. B. Skarżący podniósł, że na podstawie art. 77 kpa Architekt Miejski zebrał wszechstronny i pełny materiał dowodowy, wielokrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia dokumentów poprzez złożenie różnego rodzaju pism i wniosków, dlatego też dysponował materiałem dowodowym wyczerpującym do podjęcia trafnej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa/ Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że S. B. złożył wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego w R. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] przez Prezydium WRN w K. dnia [...] kwietnia 1972 r. W związku z powyższym wnioskiem Architekt Miasta R. decyzją z dnia [...] sierpnia 1981 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38, poz. 229/ oraz § 43 i 44 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego /Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm./ – udzielił S. i J. małż. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego do 30 m2 na działce położonej w R. przy ul. [...]. Urząd Miejski w R. 23 stycznia 1986 r. w drodze nadzoru urbanistyczno – budowlanego, na podstawie art. 40 i art. 54 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38, poz. 229/, wydał decyzję, w celu doprowadzenia do zgodności ze stanem faktycznym, nakazującą S. B. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, gdyż na przedmiotowej działce został wybudowany budynek gospodarczy niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. W dniu 20 maja 1986 r. ten sam organ na podstawie art. 42 i art. 54 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38, poz. 229/ po rozpatrzeniu przedłożonej inwentaryzacji i niezbędnych uzgodnień zalegalizował stan faktyczny i wydał pozwolenie na użytkowanie budynku warsztatowego wybudowanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 6 sierpnia 1981 r. Inwestor wniosek o zalegalizowanie faktycznie zrealizowanego obiektu złożył 24 lutego 1986 r. Wówczas protokolarnie stwierdzono, że powierzchnia zabudowy wynosi 140 m2, kubatura 420 m2. W opinii Straży Pożarnej z 7 stycznia 1986 r. stwierdzono, że lokal jest przeznaczony na wytwarzanie wafli do lodów i nałożono obowiązek wyposażenia go w podręczny sprzęt gaśniczy. Państwowy Inspektor Sanitarny zaopiniował 3 kwietnia 1986 r. obiekt bez uwag, jedynie ze stwierdzeniem, że należy go zgłosić do odbioru sanitarnego. Pozwolenie na budowę z 6 sierpnia 1981 r. przewidywało budynek gospodarczy wolnostojący, parterowy o powierzchni zabudowy 29,40m, kubaturze 77 m2 na przechowywanie sprzętu rolniczego i płodów rolnych. Faktycznie wykonany obiekt budowlany posiadał więc odstępstwa i winien być poddany procedurze przewidzianej w przepisie art. 37 Prawa budowlanego. Gdyby jednak przesłanki wskazane w ust 1 lub ust 2 tego przepisu nie zachodziły zasadne było zmierzanie przez organ do legalizacji obiektu na podstawie art. 40 i 42. Jeśli natomiast obiekt w dniu wydania decyzji z dnia 23 stycznia 1986 r. był zrealizowany i nie naruszał obowiązujących przepisów prawa, to wykonanie zmian i przeróbek mogło nie być konieczne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu zmierzającym do legalizacji podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 42 ust 3 Prawa budowlanego z 1974 r. było jedynie stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Decyzja z dnia 20 maja 1986 r. będąca pozwoleniem na użytkowanie warsztatu do produkcji wafli wydana po przedłożeniu przez inwestora inwentaryzacji i niezbędnych uzgodnień jak wynika z uzasadnienia zalegalizowała stan faktyczny. Winna więc być poddana kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym jako procedura legalizacyjna. Stąd uwagi odnoszące się do zmiany sposobu użytkowania zrealizowanego obiektu w stosunku do pozwolenia na budowę należy uznać za nietrafne. Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym należało sprawdzić, czy brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 maja 1986 r. zgodności obiektu z warunkami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego stanowił w okolicznościach sprawy rażące naruszenie prawa. Gdyby bowiem zrealizowany obiekt budowlany był zgodny z tym planem a ponadto nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 37 ust 1 Prawa budowlanego z 1974 r. brak wyjaśnienia tych kwestii w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 maja 1986 r. należałoby uznać wprawdzie że naruszenie prawa, jednak nie noszące cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądownictwa administracyjnego naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru jeśli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Wobec niewyjaśnienia wyżej wskazanych okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a więc naruszenia art. 7 i 77 kpa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Sąd orzekł jak w sentencji.