II OSK 433/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) NSA Zdzisław Kostka Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1282/06 w sprawie ze skargi M. i C. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz oddala skargę, 2. zasądza od M. i C. W. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1282/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez M. i C. W. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., zn. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2006 r., zn. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] stwierdzającego, na podstawie art. 134 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] nakazującego M. i C. W. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, polegających na zagrodzeniu działki nr [...] od strony ul. [...] i ul. [...] w W. oraz nakładającego obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy (na wniosek pełnomocnika M. i C. W., C. K.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. W skardze z dnia [...] czerwca 2006 r. na powyższą decyzję pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów, w szczególności art. 156 k.p.a., podnosząc, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] W. wydał postanowienie odnośnie działki nr [...], a obowiązki nałożył na właścicieli działki nr [...]. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2006 r. na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając złożoną skargę stwierdził, że aby ocenić, czy w świetle przepisów wyłączone jest zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r., organ miał obowiązek dokonać kontroli pod kątem przepisów art. 156 § 1 k.p.a. pierwotnego orzeczenia – postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Z treści tego postanowienia wynika, że wyczerpuje ono przesłanki z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten wskazuje zaś, że na postanowienie przysługuje zażalenie. Takie zażalenie złożył pełnomocnik M. i C. W. – C. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał więc obowiązek ponownego zbadania sprawy, a nie tylko dokonania kontroli instancyjnej. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, organ zwróciłby uwagę na fakt podnoszony w skardze, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy nieruchomości o nr [...], podczas, gdy nieruchomość małż. W. oznaczona jest nr [...]. Organ musiałby wyjaśnić, dlaczego wykonanie fragmentów ogrodzenia zostało uznane za budowlę, a nie urządzenie budowlane i dlaczego uznano wymóg uzyskania pozwolenia na budowę przy niespornej inwestycji fragmentów ogrodzenia od strony ulic. Zdaniem Sądu, ocenie powinna podlegać także skuteczność, dokonanego przez C. K. pismem z dnia [...] marca 2005 r., zgłoszenia robót budowlanych. Gdyby organ odwoławczy – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., zapoznał się ze stanem faktycznym sprawy musiałby stwierdzić, że przy właściwej kwalifikacji prawnej zażalenie jest dopuszczalne. W takiej zaś sytuacji dopuszczalne było także wszczęcie postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucono naruszenie przepisu art. 48 i 49 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisu art. 156 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że można stwierdzić nieważność postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że, w ocenie organu, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i dotyczy kwestii wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem organu, dopiero po wydaniu takiego postanowienia przedłożeniu wymaganych dokumentów może zostać wydane postanowienie na podstawie art. 49 § 1 Prawa budowlanego, na które przysługuje zażalenie. Za prawidłowe należy uznać stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawione w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2005 r., stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze względu na wyłączenie przez przepisy prawa materialnego możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto postępowanie nieważnościowe można wszczynać w stosunku do postanowień, na które służy zażalenie, do takich postanowień nie należy zaś bezspornie postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. (data prezentaty) stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pełnomocnik M. i C. W., C. K. wniósł o utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. W zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, iż w ustalonym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego powinien wydać postanowienie na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 tej ustawy. Konsekwencją tego są dalsze także błędne wnioski i rozstrzygnięcie, podjęte przez Sąd w kwestii odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ustalony przez organ stan faktyczny sprawy wskazywał, iż we wrześniu 2004 r. zostało samowolnie wybudowane przez C. K. pełnomocnika C. i M. W. ogrodzenie. W tej sytuacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując działania w kierunku ewentualnej legalizacji wykonanych robót, wydał postanowienie w dniu [...] sierpnia 2005 r. w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymując prowadzenie robót i nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Nie wchodząc w szczegóły, czy postanowienie to powinno być wydane na podstawie art. 49 lit. b/ ust. 2 Prawa budowlanego, działania organu należy uznać za zgodne z prawem, bowiem charakter postanowienia wydanego na ww. podstawie jest taki sam, jak postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, od jednego i drugiego postanowienia nie służy zażalenie (patrz: art. 141 § 1 k.p.a., art. 142 k.p.a.). W pełni uzasadnione więc w świetle prawa, było wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Była to prawidłowa reakcja organu II instancji na złożone przez C. K. "odwołanie" od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r., na które nie służył środek odwoławczy. Następnie w dniu [...] marca 2006 r. C. K. w imieniu swoich mocodawców, składa wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z dnia [...] grudnia 2005 r. wydanego w trybie art. 134 k.p.a., które jest ostateczne i nie służy na nie zażalenie. Zgodnie z art. 126 k.p.a., przepisy art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a. stosuje się odpowiednio tylko do postanowień, od których przysługuje zażalenie z czego wynika, iż wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. jest niedopuszczalne. W tym stanie prawnym, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2005 r., dokonana decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. i utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] maja 2006 r., była zgodna z prawem. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę na ww. decyzję z dnia 24 maja 2006 r. powinien oddalić. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.