VII SA/Wa 1276/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej kpa/ oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...]– po przeprowadzenia postępowania wszczętego z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 1986 r., znak [...] nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego budynku gospodarczego wybudowanego niezgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1981 r., udzielającą J. i S. B. pozwolenia na budowę – stwierdził nieważność wymienionej wyżej decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 ust 2 kpa, wobec czego zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego we wspomnianym trybie. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] wydał bowiem decyzję rażąco naruszając przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 1974r., nr 38, poz. 229/, ponieważ zakres obowiązków, jaki organ władny jest nałożyć w oparciu o cytowany przepis to wyłącznie wykonanie zmian lub przeróbek, tj. danych czynności techniczno – budowlanych, zmieniających stan fizyczny obiektu budowlanego. Obowiązek nałożony na inwestora decyzją z dnia [...] stycznia 1986 r. – przedłożenia projektu zamiennego budynku gospodarczego znacznie przekroczył zakres dyspozycji przepisu stanowiącego materialną podstawę prawną decyzji i nie mieści się pod pojęciem "wykonania zmian i przeróbek". W konsekwencji rozstrzygnięcie to narusza w sposób rażący prawo, w szczególności wymieniony art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., co jest wystarczającą przesłanką do wyeliminowania go z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Od powyższej decyzji odwołał się S. B.. W odwołaniu podniósł, iż nałożony na niego obowiązek wykonał i projekt zamienny złożył, decyzja narusza więc jego prawa i stoi w sprzeczności z podstawową zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Wyeliminowana decyzja była w obrocie prawnym przeszło 19 lat, co tym bardziej jest niezrozumiałe, w jakim celu wydano niniejszą decyzję. Na podstawie decyzji Kierownika wykonano wymagany projekt zamienny, w oparciu o który dokonano wymaganych przepisem art. 40 Prawa budowlanego zmian. Tak więc obowiązek nałożony na inwestora decyzją Kierownika miał na celu umożliwienie i prawidłowe wykonanie prac wskazanych w powyższym przepisie i jako taki wypełniał dyspozycję wskazanego przepisu. W wyniku powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. znak [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ – utrzymał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył argumenty organu I instancji, tj. że Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję z dnia [...] stycznia 1986 r., nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego budynku gospodarczego, przekroczył zakres dyspozycji art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., czym rażąco naruszył ten przepis. Tak więc wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. złożył S. B. Skarżący podkreślił, że dopełnił obowiązku nałożonego na niego, tj. przedłożył projekt zamienny, który miał na celu umożliwienie i prawidłowe wykonanie prac wskazanych w przepisie art. 40 Prawa budowlanego. Powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego wydane na podstawie art. 40 ma ten skutek, że wcześniej popełnioną samowolę budowlaną uznaje się za niebyłą, oraz że przy braku podstaw do likwidacji samowoli budowlanej przy zastosowaniu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się przepis art. 40 tej ustawy. Wspomniał także, że zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z zasadną trwałości decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa/ Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że S. B. złożył wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego w [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] przez Prezydium WRN w [...] dnia [...] kwietnia 1972 r. W związku z powyższym wnioskiem Architekt Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1981 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38, poz. 229/ oraz § 43 i 44 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego /Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm./ – udzielił S. i J. małż. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego do 30 m2 na działce położonej w [...] przy ul. [...] Urząd Miejski w [...][...] stycznia 1986 r. w drodze nadzoru urbanistyczno – budowlanego, na podstawie art. 40 i art. 54 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38, poz. 229/, wydał decyzję, "w celu doprowadzenia do zgodności ze stanem faktycznym", nakazującą S.B. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, gdyż na przedmiotowej działce został wybudowany budynek gospodarczy niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. W dniu 20 maja 1986 r. ten sam organ na podstawie art. 42 i art. 54 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu przedłożonej inwentaryzacji i niezbędnych uzgodnień zalegalizował stan faktyczny i wydał pozwolenie na użytkowanie budynku warsztatowego wybudowanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę nr [...]z dnia [...] sierpnia 1981 r. Podstawą rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] stycznia 1986 r. był przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który przewidywał że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy organ wyda decyzję nakazującą wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności weryfikacji podlega decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Jak wyżej wskazano zastosowanie art. 40 przez organ winno być poprzedzone sprawdzeniem czy w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust 1, a więc nakazujące rozbiórkę obiektu. Miało to miejsce gdy organ stwierdził, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepis art. 37 ust 2 przewidywał natomiast możliwość wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust 1 art. 37. Tak więc organ weryfikujący decyzję z dnia [...] stycznia 1986 r. winien sprawdzić, czy zastosowanie art. 40 było uzasadnione bowiem nie zachodziły okoliczności określone w art. 37 ust 1 lub ust 2. Gdyby bowiem okoliczności te nie zachodziły wówczas postępowanie zmierzające do legalizacji było prawidłowe. Inwestor rozpoczął budowę na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1981 r.. Decyzja nakładająca obowiązek na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. została wydana [...] stycznia 1986 r. i obiekt budowlany był więc w tej dacie zrealizowany. Jeżeli nie naruszał on obowiązujących przepisów to wykonywanie zmian lub przeróbek mogło nie być konieczne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji w postępowaniu nieważnościowym należało zbadać, czy zobowiązanie inwestora do złożenia projektu zamiennego, które wprawdzie było sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisu art. 40 Prawa budowlanego to jednak w okolicznościach sprawy nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądownictwa administracyjnego naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru jeśli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Wobec niewyjaśnienia wyżej wskazanych okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a więc naruszenia art. 7 i 77 kpa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Sąd orzekł jak w sentencji.