I OSK 102/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Rausz Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) Leszek Włoskiewicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2005r. sygn. akt 4 II SA/Wr 488/03 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydanie prawa jazdy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 488/03 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] w przedmiocie wymiany prawa jazdy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] wydał J. K. prawo jazdy kategorii ABCD, odmawiając jednocześnie wydania prawa jazdy E do C. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] powyższe rozstrzygniecie utrzymało w mocy. Organy obu instancji przyjęły, że przy wymianie prawa jazdy zobowiązane są do kontroli i weryfikacji posiadanych przez kierowców uprawnień, bez konieczności stosowania nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa). Taki obowiązek, ich zdaniem, wynika z § 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 150, poz. 1680) w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.) i art. 150 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602, ze zm.). Wydane J. K. prawo jazdy kat. A, B i C oraz D nie nasuwało żadnych zastrzeżeń. Stwierdzono natomiast, że prawo jazdy kategorii E wydano z naruszeniem § 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 r. w sprawie kierowców pojazdów silnikowych (Dz. U. Nr 59, poz. 269, ze zm.). Stosownie do tego przepisu oraz § 2 ust.1 pkt. 4 lit. e powołanego rozporządzenia warunkiem uzyskania prawa jazdy kategorii E było posiadanie przez kierowcę prawa jazdy kategorii B, C lub D i co najmniej rocznej praktyki w kierowaniu pojazdami rodzajów wymienionych w posiadanym prawie jazdy, ewentualnie ukończenie szkoły, której program przewidywał uzyskanie prawa jazdy kategorii C i E lub kursu programowego lub dokształcającego na kategorię prawa jazdy D i E w jednostkach komunikacji publicznej prowadzących szkolenie na własne potrzeby. J. K. wymogów tych nie spełnił. Prawo jazdy kategorii E otrzymał bowiem tylko na podstawie zaświadczenia o odbytej praktyce, bez złożenia egzaminu państwowego w zakresie obowiązującego programu. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. K. stwierdził, że otrzymane przez niego przed 12 laty prawo jazdy kategorii D potwierdza, iż spełnił wszystkie warunki dla uzyskania takiego dokumentu. Zarzucił ponadto, że w toku wymiany praw jazdy niedopuszczalne jest weryfikowanie przez organy wcześniej przyznanych kierowcom uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 488/03, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję SKO w [...] z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] w części dotyczącej odmowy wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii E do C. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że wydane skarżącemu prawo jazdy jest decyzją administracyjną. Jej zmiana wymagałaby specjalnego trybu przewidzianego w kpa dla wzruszenia ostatecznych decyzji. Byłaby też dopuszczalna, gdyby przepisy rangi ustawowej przewidywały taką możliwość. Tymczasem ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym nie zawiera szczególnej regulacji dotyczącej weryfikacji ostatecznych decyzji o nadaniu kierowcom uprawnień do kierowania pojazdami w toku czynności związanych z wymianą praw jazdy. WSA we Wrocławiu stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie do wydawania aktów prawnych nie może opierać się na domniemaniu objęcia delegacją ustawową materii wyraźnie niewymienionych w tym upoważnieniu. Upoważnienie ustawowe do wydawania aktów normatywnych nie może też podlegać wykładni rozszerzającej ani celowościowej. Zawarte w art. 150 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym upoważnienie dla Ministra Infrastruktury dotyczyło tylko określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokości opłat za ich wymianę. Nie zawierało natomiast delegacji dla Ministra Infrastruktury do określenia warunków weryfikacji nabytych praw jazdy w związku z ich wymianą. Z upoważnienia zawartego w art. 150 ust. 2 Prawo o ruchu drogowym nie wynika zatem możliwość pozbawiania uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych danej kategorii nabytych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów prawa. Rozporządzenie z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami, a więc do rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami. Do osób występujących o wymianę prawa jazdy zastosowanie może mieć tylko regulacja zawarta w § 7 ust. 1 pkt. 1 lit. d, a nie lit. c cyt. rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r. W stosunku do tych osób sprawdzeniu podlega jedynie zgodność danych zawartych we wniosku z danymi dotyczącymi wydanych decyzji. Weryfikacji nie podlegają więc podstawy posiadanych już uprawnień. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi albo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy poprzez błędną ich wykładnię oraz 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a., przez błędne ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami, tj. do rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami, które w § 7 ust. 1 lit. d określa zadania organu do badania zgodności danych ujętych w prowadzonej ewidencji kierowców z danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów oraz orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami - jeżeli osoba posiada wcześniej wydane uprawnienie. Zgodnie zaś z postanowieniami § 7 ust. 1 pkt. 4 lit. a organ jest zobowiązany odmówić prawa jazdy lub pozwolenia. Tak więc przy wymianie praw jazdy organy uprawnione są do weryfikacji posiadanych przez kierowców uprawnień, co ma istotne znaczenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym Przewidziana przez prawodawcę szczególna procedura pozwala odmówić wydania prawa jazdy lub pozwolenia, bez potrzeby wznawiania tym zakresie postępowania lub wszczynania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Umożliwia zatem dokonywanie wymiany posiadanego prawa jazdy w relatywnie krótkim okresie. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił ponadto, że w aktach ewidencyjnych kierowcy nie ma żadnego dokumentu, który potwierdzałby, że J. K. zdał wymagany egzamin. Twierdzenia skarżącego, że złożył taki egzamin w Jednostce Wojskowej w Prudniku w 1985 r., nie znalazły potwierdzenia w dokumentach sprawy. Z pisma Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego Wydział Rozwoju Regionalnego z 28 listopada 2002 r., wynika, że J. K. - w podanym miejscu i czasie - nie figuruje w protokołach z egzaminów państwowych na prawa jazdy kategorii E. Nie spełniał zatem warunków przewidzianych w przepisach obowiązujących w czasie przyznania mu omawianych uprawnień. Także zgodnie z aktualnymi przepisami nie może ich otrzymać. Stosownie do art. 90 ust. 1 pkt. 4 Prawa o ruchu drogowym i § 15 ust. 4 cyt. rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r. dla uzyskania prawa jazdy kategorii E + C wymagane jest bowiem zdanie państwowego egzaminu praktycznego. Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Podstawy zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej determinują kierunek badawczej działalności NSA, jaki powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane w skardze kasacyjnej. Oceniając w tych granicach skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie, należy uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do tego, że Sąd I instancji błędnie uznał, że w postępowaniu dotyczącym wymiany prawa jazdy nie można dokonywać weryfikacji uprzednio przyznanego stronie w drodze decyzji ostatecznej uprawnienia, ponieważ § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami, tj. do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami, które w § 7 ust.1 pkt.1 lit. d określa zadania organu do badania zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień. Natomiast stosownie do postanowień § 7 ust. 1 pkt. 4 lit. a tegoż rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. organ zobowiązany jest odmówić wydania prawa jazdy, jeżeli stwierdzi niezgodność tych danych. W związku z tym podnieść należy, że WSA we Wrocławiu prawidłowo zauważył, że zawarte w art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia wykonawczego upoważniało go jedynie do określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokości opłat za ich wymianę. Zatem wszelkie przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy wykraczające poza zakres delegacji ustawowej nie są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Jako takie nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej w istocie o cofnięciu prawa jazdy określonej kategorii. Decyzja weryfikująca uprawnienie kierowcy w trybie przewidzianym do wymiany prawa jazdy musiała być zatem wyeliminowana z obrotu prawnego. Sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. Stwierdziwszy taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie takiego aktu wykonawczego. Pogląd ten wyraził między innymi Naczelny Sad Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. I OSK 5/05. Stanowisko to utrwalone jest też w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego. Podkreślić nadto trzeba, że gdyby przyjąć, że przepisy o wymianie praw jazdy miałyby stanowić podstawę prawna do weryfikacji posiadanych przez kierowców uprawnień, to należałoby konsekwentnie uznać, że podstawę prawną do cofnięcia uprawnień nabytych z ostatecznej decyzji mogą stanowić przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Stanowisko to jest jednak nie do przyjęcia ze względu na reguły wykładni systemowej. Stosownie do obowiązującej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub w ustawach szczególnych (art. 16 ust. 1 zd. 2 kpa). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.