I OSK 591/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 545/06 w sprawie ze skargi Wojewody D. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w P. 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu 2. zasądza od Wojewody D. na rzecz Gminy P. kwotę 390 /trzysta dziewięćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 545/06, uwzględniając skargę Wojewody D., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół w P. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalony stan faktyczny, z którego wynikało, iż w lipcu 2005 r. przeprowadzono konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w P., w wyniku którego nie wyłoniono kandydata. Organ prowadzący Zespół Szkół na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wystąpił do [...] Kuratora Oświaty, informując o zamiarze powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół R. C. [...] Kurator Oświaty wniósł zastrzeżenia do powierzenia stanowiska wytypowanej osobie. Burmistrz Miasta i Gminy P. na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, powierzył stanowisko dyrektora R. C. na okres 6 miesięcy, tj. od 1 sierpnia 2005 r. do 31 stycznia 2006 r., będącemu nauczycielem Zespołu Szkół, a uprzednio dyrektorem wchodzącej w skład tego zespołu Szkoły Podstawowej. Przeprowadzony w styczniu 2006 r. ponowny konkurs nie wyłonił kandydata w związku z czym zarządzeniem nr [...] z [...], Burmistrz ponownie na podstawie art. 36a ust. 4a powierzył R. C. stanowisko dyrektora Zespołu Szkół. Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2006 r. stwierdził nieważność zarządzenia, gdyż powołany przepis przewiduje możliwość powierzenia tego stanowiska wicedyrektorowi, zaś nauczycielowi tylko wówczas gdy w szkole takiego stanowiska nie ma. Burmistrz w piśmie z [...] marca 2006 r. wyjaśnił organowi nadzoru, iż żaden z trzech wicedyrektorów nie wyraził zgody na pełnienie funkcji, a ponadto, że [...] marca 2006 r. odwołał R. C. ze stanowiska. Złożone propozycje wicedyrektorom nie zostały przez nich przyjęte, w związku z tym kolejnym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] powierzył pełnienie obowiązków dyrektora R. C. Na zarządzenie to wniósł skargę Wojewoda D. domagając się stwierdzenia nieważności. Uzasadniając to żądanie podniósł, iż zgodnie z art. 36 i 36a ustawy o systemie oświaty, zasadą jest wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w drodze konkursu. Jednak jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat, albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący szkołę może je obsadzić poprzez wskazanie konkretnej osoby (art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Do tego czasu można też powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, ale nie dłużej niż na 6 miesięcy (art. 36a ust. 4a). Działanie ustawodawcy, polegające na umocowaniu organu prowadzącego do zastosowania art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty, uznać należy za celowe w przypadku, gdy nie można zastosować (z różnych przyczyn) przepisów art. 36a ust. 3 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Jak już wskazano, instytucje powierzenia stanowiska dyrektora szkoły (ust. 4) i powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły (ust. 4a) stanowią wyjątki od reguły wyłaniania kandydata na dyrektora szkoły w wyniku konkursu, a wobec wyjątków od reguły niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Wykładnia literalna przepisu art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie dyrektorowi, a w przypadku braku w tej szkole stanowiska wicedyrektora, powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły można nauczycielowi tej szkoły. Norma prawna przepisu art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty ustanawia zatem dwie rozłączne dyspozycje, ogólną - powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie wicedyrektorowi w tej szkole i wyjątkową - powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły pod warunkiem, że w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora. Skarżący ponadto podnosi, iż w prawie polskim nie występuje instytucja pełniącego obowiązki, a w ustawie o systemie oświaty jest wręcz wyjątkiem, co uzasadnia stosowanie wykładni ścisłej i literalnej. Organ prowadzący szkołę powinien dążyć do takiego stanu prawnego, w którym osoba pełniąca funkcję dyrektora szkoły spełniałaby wszystkie, właściwe dla danego rodzaju szkoły, placówki, wymogi kwalifikacyjne przewidziane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze, w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz. U. z 2003 r. Nr 89, poz. 826). Wymogi kwalifikacyjne wynikające z powołanego rozporządzenia, mają zaś zastosowanie wyłącznie do kandydata, któremu powierzono stanowisko dyrektora szkoły, a zatem do trybu z art. 36a ust. 3 i 4 ustawy. Z pisma [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2006 r. wynika, że R. C. nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora szkoły oraz inne stanowiska kierownicze w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz. U. Nr 89, poz. 826 i Nr 189, poz. 1854). W Zespole Szkół w P. są obsadzone stanowiska trzech wicedyrektorów, a zatem organ prowadzący zobowiązany był do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły wyłącznie jednemu z trzech wicedyrektorów. Dopiero w przypadku nieobsadzenia w szkole stanowisk wicedyrektorów, organ prowadzący mógłby powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora nauczycielowi; wydane zarządzenie narusza w sposób istotny art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, a w przedstawionym stanowisku wykazywał, iż wszyscy trzej wicedyrektorzy odmówili pełnienia obowiązków dyrektora, zaś powierzenie stanowiska dotychczasowemu dyrektorowi Szkoły Podstawowej odbyło się za zgodą rad pedagogicznych i rodziców i zapewnia właściwą i spokojną pracę szkoły. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zasadność stanowiska Wojewody. Z przepisu art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, iż stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, z zastrzeżeniem ust. 2, powierza organ prowadzący szkołę lub palcówkę. Powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanych zastrzeżeń (ust. 2). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosi zastrzeżenia, o których mowa w ust. 2 (ust. 3). Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z treści przytoczonego unormowania Sąd wyprowadza wniosek, że wybór kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, a w sytuacji braku kandydata, organ prowadzący szkołę może powierzyć stanowisko określonej osobie. Przepis art. 36a ust. 4a powołany w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia jest zatem wyjątkiem od powyższej zasady. Jest przy tym jasny, a jasne nie wymaga interpretacji (clara non est interpretanda). Powierzenie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, nie zostało w tym przepisie uzależnione od jego zgody. Zdaniem Sądu, nie można nie dostrzegać, że stanowisko wicedyrektora (czy wicedyrektorów) szkoły tworzy się tylko po to, by wesprzeć działania kierującego daną placówką oświatową. Z istoty swej funkcji wicedyrektor wykonuje obowiązki ciążące na dyrektorze szkoły w sytuacjach takich jak jego choroba, czy długotrwały urlop. Jednocześnie o tym, że uprawnienie prowadzącego szkołę wynikające wprost z przepisu powinno zostać zrealizowane w sytuacjach szczególnych, świadczy to, iż powierzenie obowiązków dyrektora szkoły ustawodawca ograniczył ramami czasowymi (nie dłużej niż na okres 6 miesięcy). W Zespole Szkół w P. jest trzech wicedyrektorów, a zatem powierzenie R. C. – nauczycielowi w Zespole Szkół w P. – pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, stanowi istotne naruszenie art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta i Gminy P., prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości oparł ją o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy Ppsa, zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1) przez błędną wykładnię art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty, polegające na przyjęciu, że Burmistrz winien był powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu Szkół jednemu z wicedyrektorów, pomimo braku ich zgody na to, 2) błędne stosowanie art. 36a ustawy o systemie oświaty przez wskazanie, iż wobec braku zgody wicedyrektorów na objęcie stanowiska – wbrew przepisom ustawy powierzył obowiązki dyrektora jednemu z jej nauczycieli, podczas gdy prawidłowe zastosowanie in concreto przepisu art. 36a ust. 4a ustawy przewiduje taki tryb obsadzania stanowiska. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Burmistrz stwierdził, iż błędnie Sąd przyjął, że możliwość powierzenia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, nie było uzależnione od jego zgody. Taka wykładnia art. 36a ustawy ogranicza prawa wicedyrektorów o możliwości decydowania o swych prawach i obowiązkach, a także do rozporządzania nimi. Nie można więc pominąć braku zgody na sprawowanie funkcji, bowiem zgodnie z poglądem doktryny jest to akt o podstawowej wadze. Brak więc zgody każdego z wicedyrektorów winien być brany pod uwagę i respektowany przy wyznaczaniu osoby kompetentnej do sprawowania funkcji dyrektora. Pełnienie funkcji w takich warunkach jakie zaistniały w tej sprawie, byłoby tożsame z przymuszeniem wicedyrektora do wykonywania powierzonych obowiązków. Przymuszanie zaś oprócz niezgodności z prawem nie sprzyjałoby rzetelnemu wypełnianiu obowiązków, naruszając jednocześnie prawa jednostki o decydowaniu sobą. Dokonana przez Sąd wykładnia jest sprzeczna z brzmieniem art. 36a ustawy, gdyż nie nakazuje on tylko i wyłącznie powierzenie obowiązków wicedyrektorowi szkoły. Przepis ten posługuje się słowem "może", które nie jest tożsame ze słowami "musi" czy "powinien", a więc istnieje wątpliwość co do konieczności podzielenia stanowiska Wojewody. Omawiany przepis wyraża bowiem pewną dowolność w wyznaczaniu osób do wskazanej funkcji. O ile można zgodzić się ze stwierdzeniem, że rzeczywiście pierwszeństwo w pełnieniu obowiązków dyrektora przynależy wicedyrektorowi, to nie można znaleźć poparcia dla opinii, że w przypadku niewyrażenia zgody przez wicedyrektora nie można obowiązków tych powierzyć innemu nauczycielowi. Takie stanowisko prowadziłoby do pozostawienia placówki bez osoby kierującej nią, sprawującej nadzór i zajmującej się bieżącymi sprawami. Brak zgody wicedyrektora należy więc traktować tak jakby w szkole tej nie było takiego stanowiska, a więc dopuszczalne staje się powierzenie obowiązków dyrektora innemu nauczycielowi. Wydane zarządzenie miało na celu uniknięcie sytuacji, w której Zespół Szkół pozbawiony byłby osoby nim kierującej, zwłaszcza iż R. C., kierujący uprzednio przez 15 lat placówkami szkolnymi, posiadający stopień nauczyciela dyplomowanego, posiadał odpowiednie kwalifikacje. Ponadto skarga kasacyjna zarzuca Wojewodzie niekonsekwencje w działaniu, zaś Sądowi dokonanie wykładni w sposób nierzetelny, jednokierunkowy i bez uwzględnienia wynikających z przepisu prawa możliwości powierzenia obowiązków dyrektora innemu nauczycielowi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, opowiadając się za stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku i literalną wykładnią przepisu art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd odwoławczy na podstawie art. 183 § 1 ustawy Ppsa jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu jednak obowiązany jest uwzględnić nieważność postępowania. Taki przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem strona została pozbawiona możności obrony swych praw, co mieści się w przesłance określonej w art. 183 § 1 pkt 5 ustawy Ppsa. Zarządzenie nr [...] Burmistrza powierzało pełnienie obowiązków dyrektora R. C.. Akt ten dotyczy wprost sfery uprawnień R. C. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą Wojewody D., R. C. stał się jego uczestnikiem na prawach strony. Stanowi o tym przepis art. 33 § 1 ustawy Ppsa. Z tej pozycji procesowej wynikają dla uczestników uprawnienia do otrzymania odpisu skargi (art. 47 § 1) oraz zawiadomienia o terminie rozprawy – art. 91 § 2 ustawy Ppsa. Tymczasem o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, która odbyła się w dniu 22 listopada 2006 r. zostali powiadomieni tylko Wojewoda D. Burmistrz Miasta i Gminy P. Nie został powiadomiony i nie brał udziału w sprawie R. C., który był uczestnikiem postępowania. Wydanie w tych warunkach wyroku, stwierdzającego nieważność zarządzenia sprawia, iż postępowanie przed sądem pierwszej instancji dotknięte było nieważnością z powodu niezapewnienia uczestnikowi postępowania możności obrony swych praw. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócić winien uwagę na treść art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty, zawierającego sformułowanie o charakterze fakultatywnym. Ustawodawca określając sposób działania organu prowadzącego nie użył określenia "powierza" lub "powinien powierzyć" lecz wyraził to słowami "może powierzyć". Uznając ten przepis za "jasny" Sąd uchylił się od jego interpretacji, co nie pozostało bez wpływu na wynik sprawy, a co podniesiono w skardze kasacyjnej. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 ustawy Ppsa w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), uznając zasądzoną kwotę za, odpowiadającą wielkości poniesionych przez stronę kosztów postępowania sądowego.