II SA/Gd 449/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 29 marca 2006 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 255,- (dwieście pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 29 marca 2006r. Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1-4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa, na wniosek A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie Domu Handlowego A usytuowanego na działce nr [...] przy P. P. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskowana inwestycja usytuowana jest na terenie, dla którego Gmina Miejska L. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym znajduje się inwestycja stwierdzono, że sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej inwestycji, wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego, wnioskowany teren jest działką budowlaną. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy w sprawie przedmiotowego zamierzenia został pozytywnie uzgodniony przez Miejski Zarząd Gospodarki Komunalnej, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz z uwagami przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. K., wnosząc o jej uchylenie lub zmianę. W odwołaniu zarzucił, iż przedmiotowa decyzja nie uwzględnia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. łącznego spełnienia wszystkich warunków w oparciu o które jest możliwe wydanie decyzji. Odwołanie od tej samej decyzji wnieśli również E. i R. B. wnosząc o zmianę decyzji poprzez przesunięcie linii zabudowy od strony działki nr [...] na odległość wymaganą warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazali, że w załączniku graficznym do przedmiotowej decyzji usytuowano linię zabudowy w odległości 4 metrów od granicy ich działki. Ponadto wskazano wymaganą wysokość okapu projektowanego budynku na wysokości 8-10 metrów ponad poziomem terenu. Zarzucili, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia wymaganej odległości pomiędzy budynkami ze względów pożarowych oraz ze względów dostępu do światłą naturalnego w budynku odwołujących się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 maja 2006r., nr [...], powołując się na art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa decyzja została wydana w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61) oraz analizę stanu istniejącego, która obejmuje obszar analizowany wyznaczony w celu sprawdzenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z dokonanej analizy wynika, że zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wskazał, że teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dla przedmiotowego terenu nie ma przewidzianych zadań samorządowych i rządowych. Teren przeznaczony pod inwestycję nie wymaga zgody na wyłączenie z użytkowania rolnego w trybie uchwalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach organ odwoławczy wskazał, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa III, IV i V – kondygnacyjna, a zatem ustalenie zabudowy do wysokości 10 metrów było możliwe. Uzasadnione było także ustalenie rodzaju funkcji jako usługowej, co wynika stąd, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się obiekty o takiej właśnie funkcji. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają zastosowanie w postępowaniu przed wydaniem pozwolenia na budowę, a więc należą do obszaru prawa budowlanego. Poruszane w odwołaniach sprawy bezpieczeństwa pożarowego, wymaganych odległości między budynkami, dostępu do światła naturalnego winny być ocenione i rozstrzygnięte w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a nie przy ustalaniu warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli E. i R. B. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucili, że organ pierwszego stopnia w piśmie z dnia 25 kwietnia 2006r. nie udzielił prawidłowej informacji organowi odwoławczemu, uznając za zbyt ogólnikowy charakter odwołania skarżących oraz naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego przez nie wezwanie skarżących do sprecyzowania zarzutów odwołania. W ocenie skarżących wykonana analiza cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze planowanej inwestycji nie spełnia wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazali, że ulica S. w L. jest jedną z niewielu ocalałych fragmentów Starówki L., dla której miasto opracowało specjalny program rewitalizacji. Podnieśli również, że nie jest prawdą, że w analizowanym obszarze dominuje zabudowa IV i V kondygnacyjna, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się obiekty o funkcji usługowej, ale wszystkie mają ją usytuowaną w parterach budynków. Skarżący zarzucili ponadto, że wydane warunki zabudowy dopuszczają możliwość obniżenia wartości zabytkowej tego fragmentu starówki. W piśmie z dnia 21 listopada 2006r. pełnomocnik skarżącego R. B. podniósł, że organ odwoławczy zbyt pobieżnie i niedokładnie określił obszar terenu sąsiedniego, który winien stanowić podstawę wydania warunków zabudowy. Dokonując analizy sąsiedniej zabudowy należy mieć na względzie przede wszystkim zabudowę ulicy Staromiejskiej, a skoro tak, to nie polega na prawdzie twierdzenie organu odwoławczego, że na analizowanym obszarze dominuje zabudowa III, IV i V – kondygnacyjna. Ustalając wysokość maksymalną projektowanej zabudowy należy brać pod uwagę wysokość kamienic położonych przy ulicy S. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że w pkt 2 lit. e decyzji organu pierwszej instancji zapis powinien zaczynać się od słów "nakazuje się", a nie "dopuszcza się", albowiem decyzja w obecnym kształcie daje inwestorowi duży zakres swobody w tworzeniu projektowanego budynku, który w efekcie może być zgodny z warunkami decyzji, ale kształtem będzie odbiegał znacznie od pozostałej zabudowy, również tej historycznej. Pełnomocnik skarżącego zarzucił ponadto brak zamieszczenia w decyzji organu pierwszej instancji dokładnego zapisu dotyczącego dopuszczalnej odległości od budynków znajdujących się na sąsiadujących działkach wynikającej z § 271 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że analizę urbanistyczną opracowała osoba posiadająca wymagane prawem uprawnienia. W analizie tej zawarto wnioski, z których wynika jednoznacznie, że planowana rozbudowa obiektu jest możliwa i nie narusza przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie posiadają uprawnień wymaganych prawem do dokonywania oceny urbanistycznej i analizy z tego zakresu, stąd zarzuty skargi nie mają oparcia merytorycznego, a jedynie charakter poglądów strony na przedmiotową sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego wynika, że sąd administracyjny może uwzględnić skargę z przyczyn innych niż zawarte w skardze. W myśl art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga była zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 10 i art. 81 kpa. Zgodnie z art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1); organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną (§ 2); organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy strony postępowania, w tym m.in. skarżących E. i R. B. W toku postępowania sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla przedmiotowej inwestycji, której tekst wraz z załącznikiem graficznym znajduje się w aktach administracyjnych (k. 18). Organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji, nie zawiadomił skarżących o sporządzeniu powyższej analizy. Tekst analizy został doręczony skarżącym, jako załącznik do decyzji organu pierwszej instancji i dopiero z treści uzasadnienia decyzji skarżący dowiedzieli się, że analiza została sporządzoną oraz o jej treści i wnioskach. W ocenie Sądu takie działania organu pierwszej instancji naruszyło zagwarantowane w art. 10 kpa prawo skarżących do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Należy wskazać, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest sporządzana przez organu w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). – dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 3 wskazanego rozporządzenia § 3 ust. 1 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść analizy przesądza o treści rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jest zatem dowodem mającym decydujący wpływ na wynik sprawy i treść decyzji. W związku z powyższym należy wskazać, że prawidłowość sporządzonej analizy pod kątem jej zgodności z przepisami rozporządzenia, jak również wnioski z niej wynikające powinny, zgodnie z art. 80 kpa, podlegać ocenie organu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Również strona przed wydaniem decyzji powinna być zawiadomiona przez organ o fakcie sporządzenia analizy oraz o jej treści w celu zapewnienia jej możliwości przedstawienia w tym zakresie swojego stanowiska. Okoliczność, iż wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stosowanie do § 9 w/w rozporządzenia, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, nie zwalnia organu z obowiązku wynikającego z art. 10 kpa, ani nie konwaliduje naruszenia tego przepisu w postępowaniu odwoławczym. Wskutek bowiem nieprawidłowego działania organu pierwszej instancji strona traci prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez organy administracji publicznej. Dopiero bowiem z treści decyzji strona może wysnuć wniosek, iż organ przeprowadził dowód, który stał się podstawa rozstrzygnięcia. Przepis art. 10 § 1 kpa wyraźnie stanowi, iż obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów jest aktualny przed wydaniem decyzji. Jest to o tyle istotne, iż strona w toku postępowania przed organem pierwszej instancji może kwestionować prawidłowość oraz wnioski sporządzonej analizy, zgłosić inne dowody w sprawie, a w konsekwencji wykazać jej nieprawidłowość. Stanowisko strony i zgłoszone dowody mogą wpłynąć na treść analizy, spowodować konieczność jej uzupełnienia, jak również zmiany. Dopiero ostateczna analiza, co do której organ przesądzi zgodnie z art. 80 kpa udowodnienie okoliczności wynikających z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być podstawą wydanej decyzji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 81 kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wówczas, gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa. W niniejszej sprawie skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania przed organem pierwszej instancji co do sporządzonej analizy. Organ pierwszej instancji wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 kpa nie zawiadomił skarżących o sporządzonym dokumencie, czym uniemożliwił mu wypowiedzenie się co do tego dowodu. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu złożenia powyższego oświadczenia w terminie określonym w pouczeniu. W aktach administracyjnych brak końcowego oświadczenia skarżących oraz dowodu, że organ pierwszej instancji pouczył stronę o przysługującym jej prawie, co uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek określony w art. 10 § 1 kpa. Okoliczność, iż skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się co sporządzonej w toku postępowania analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, stosownie do art. 81 kpa, że dowód ten nie mógł stanowić podstawy do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Z tych też względów brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zawartych w skardze. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie obowiązany ponownie rozpoznać wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem treści przepisów art. 10 § 1 i art. 81 kpa. Powyższe uchybienia powodują konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, albowiem mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w punkcie 1 wyroku uchylił decyzje organów obu instancji, zaś w punkcie 2, na zasadzie art. 152 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że decyzje te nie mogą być wykonane. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził w punkcie 3 wyroku od organu odwoławczego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 255 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.