VII SA/Wa 1721/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi H. T. i H. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki szklarni I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2005 roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. T. i H. T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. c Sygn. akt VII SA/Wa 1721/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego, nakazał H. T., H. T. i T. S. rozbiórkę szklarni o konstrukcji drewnianej, wybudowanej na posesji przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podczas wizji lokalnej dokonanej w dniu [...] sierpnia 1999 r. na w/w posesji stwierdzono, że wybudowana została szklarnia konstrukcji drewnianej, na fundamencie betonowym, o wymiarach 6,04 × 15,00 m. Ściany i konstrukcja dachu przeszklona została szkłem pojedynczym. Według oświadczenia inwestora szklarnia ta zrealizowana została w [...] r. Inwestycja ta została usytuowana ukośnie w stosunku do granicy działki sąsiedniej w odległościach 67 cm i 80 cm. Właścicielka sąsiedniej nieruchomości oświadczyła, iż szklarnia jest uciążliwa z uwagi na wypadające szyby. Podczas kolejnej wizji, w dniu [...] listopada 2004 r. stwierdzono, że stan techniczny szklarni jest dostateczny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podniósł, iż zgodnie z § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązującego w dacie budowy szklarni, dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych, jeżeli nie utrudnia prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej i jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto stosownie do treści § 271 ściany zewnętrzne (...) powinny być wykonane z materiałów odpornych na wpływy atmosferyczne (...) i nie stanowiących zagrożenia pożarowego. Organ powołał się ponadto na § 272 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określający warunki dla budynków usytuowanych bezpośrednio przy granicy działki. Organ podkreślił ponadto, że nie zachodzą przesłanki do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, bowiem wykonanie ścian z materiałów niepalnych doprowadziłoby z konieczności do rozbiórki obiektu. Od decyzji tej odwołały się H. T. i H. T., podnosząc, że szklarnia wybudowana w [...] r. zgodnie z obowiązującymi wówczas i później przepisami nie jest budynkiem. Jednocześnie odwołujące się powołały się na przepis art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazujący, iż nie można nakazać rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy. Inwestorki podkreśliły, że stan techniczny szklarni jest dostateczny i nikomu nie zagraża, a powołane w decyzji twierdzenia właścicielki sąsiedniej działki o uciążliwości szklarni spowodowanej wypadającymi szybami i przedostającymi się na jej nieruchomość wodami opadowymi są błędne. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] złożyła również J. Z. S., podnosząc, że decyzja ta nie obejmuje wszystkich jej żądań zawartych w piśmie z [...].08.1999 r., a w uzasadnieniu podano nieprawdę powołując się na jej oświadczenie złożone do protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. Decyzja ta nie obejmuje wszystkich niezgodnych z prawem samowoli budowlanych wykonanych na posesji przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu w/w odwołań, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego dopuszczają legalizację obiektów budowlanych zrealizowanych samowolnie wówczas, gdy odpowiadają one obowiązującym przepisom i Polskim Normom, nie kolidują z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie naruszają przepisów techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podobnie jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] organ odwoławczy uznał, że usytuowanie szklarni jest niezgodne z przepisami obowiązującego w dacie budowy szklarni Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może też być spełniony warunek określony w § 272 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymagający, by budynek usytuowany przy granicy działki posiadał od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i ust. 5. Z tych względów zdaniem organu odwoławczego przeprowadzenie w stosunku do przedmiotowego gołębnika postępowania legalizacyjnego nie było możliwe, co skutkować musiało wydaniem nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję złożyły H. T. i H. T. Skarżące wskazały, że w czasie budowania szklarni – a więc w [...] r. – obowiązujące przepisy nie nakładały obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynków tego rodzaju, a ponadto w dacie budowy nie obowiązywało Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, lecz Rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Skarżące podniosły także, że szklarnia – wbrew twierdzeniom organu – nie została usytuowana "bezpośrednio przy granicy działki" sąsiedniej, lecz jest od niej oddalona o co najmniej 67 cm, ponadto wykonana jest ze szkła, a więc z materiału niepalnego. Odnosząc się do powołanego w decyzji § 272 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie H. T. i H. T. podniosły, że - ich zdaniem - rozporządzenie to nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, jednakże nawet gdyby przyjąć inaczej, to organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez zrealizowanie oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej klasie odporności ogniowej. Skarżące zwróciły też uwagę na zapis zawarty w decyzji organu odwoławczego, iż "nie jest możliwe przeprowadzenie w stosunku do przedmiotowego gołębnika postępowania legalizacyjnego", podczas gdy na ich nieruchomości nie znajduje się żaden gołębnik, a przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego była szklarnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na naruszenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów przejściowych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Otóż art. 103 ust. 2 tej ustawy, który ma zastosowanie w tejże sprawie stanowi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Odesłanie do przepisów dotychczasowych powoduje, że samowola budowlana dokonana przed dniem [...] stycznia 1995 r. powinna być oceniana według przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, skutki takiej samowoli należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego w dniu jej dokonania. Wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dostrzegł, iż zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma ustawa Prawo budowlane z 24 października 1974 r., jednakże powołując przepisy wykonawcze wskazał rozporządzenia, które w dacie dokonania samowoli nie były jeszcze wydane, a mianowicie Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (to drugie wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1994 r). Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując decyzję organu I instancji w mocy nie dostrzegł, iż podstawą prawną wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nakazu rozbiórki był art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i nie wskazał, dlaczego sam zastosował art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., zapominając o treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji również powołał się na przepisy dwóch rozporządzeń, wydanych na podstawie ustaw obowiązujących w różnych okresach (Prawa budowlanego z 1974 r. i Prawa budowlanego z 1994 r.), nie mogąc się zdecydować, które z tych rozporządzeń ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, iż żaden z tych aktów wykonawczych nie obowiązywał w dacie budowy szklarni (wbrew zgodnym twierdzeniom organów o obowiązywaniu w tym czasie w/w rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. Jak już wskazano, przedmiotowa szklarnia - skoro została zrealizowana w [...] r. (a to nie było kwestionowane w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego) - winna być oceniana według przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Te zaś dawały możliwość, a jednocześnie w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązywały do rozważenia możliwości legalizacji i dopiero gdyby taka legalizacja nie była możliwa – do orzeczenia nakazu rozbiórki. Podstawą prawną rozstrzygnięcia podjętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] jest art. 37 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przepis ten stanowi, iż obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli: po pierwsze - znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, po drugie – powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest więc wykazanie, że spełnione zostały równocześnie obie przesłanki. Wystąpienie tych przesłanek powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, przy czym nie wystarczy podać, że nastąpiło na przykład pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, lecz niezbędne jest podanie, w jakich okolicznościach organ upatruje tego pogorszenia. Nakaz przymusowej rozbiórki jest najbardziej dolegliwą sankcją dla inwestora, z tego względu powinien on być stosowany tylko wówczas, gdy nie jest możliwe usunięcie zagrożeń czy pogorszeń przez wprowadzenie zmian na zasadzie art. 40 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Przepis ten stanowi, iż jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Tak więc gdy samowolnie wzniesiony obiekt można w drodze zmian lub przeróbek doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nakaz rozbiórki nie powinien być orzekany, lecz winna być wydana decyzja przewidziana w art. 40 ustawy. Należy pamiętać, iż przepisy dotyczące samowoli budowlanych nie mają charakteru przepisów karnych, ich celem nie jest więc represja, lecz usunięcie samowoli budowlanej. W rozpatrywanej sprawie organy nie wykazały, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., pomimo że dopiero po ustaleniu ich wystąpienia w sposób nie budzący wątpliwości możliwe jest orzeczenie nakazu rozbiórki. Ponadto nie była przez organy nadzoru budowlanego w ogóle rozważana możliwość wprowadzenia zmian lub przeróbek w zrealizowanej inwestycji. Za rozważenie możliwości legalizacji nie można bowiem uznać zawartego w decyzji I instancji jedynego zdania odnoszącego się do tej kwestii, stwierdzającego, iż "nie zachodzą w sprawie przesłanki do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, bowiem wykonanie ścian z materiałów niepalnych doprowadziłoby z konieczności do rozbiórki obiektu". Skoro więc w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, iż spełniona została hipoteza art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nie zachodzi możliwość legalizacji obiektu, uznać należy, iż decyzja organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, bez prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 kpa. Warto też zwrócić uwagę na fakt, iż utrzymując w mocy nakaz rozbiórki szklarni orzeczony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do gołębnika, a więc odniósł się do inwestycji nie będącej przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego. Tymczasem decyzja nie może pozostawiać wątpliwości, co jest przedmiotem postępowania i jaki obiekt podlegać ma rozbiórce. Ujawnione naruszenie omówionych wyżej przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.