VII SA/Wa 1486/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi G. L. oraz T. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania G. i T. L., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia2006r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października1998r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]-utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał ,że przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października1998r. znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę w/w budynku mieszkalnego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego/w decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca1998r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na realizację przedmiotowej inwestycji w zbliżeniu do granicy własności, należy na roboczo uzgadniać proponowane rozwiązania projektowe z właścicielem sąsiedniej posesji. Ponadto opracowany ostateczny projekt architektoniczno - budowlany winien zawierać klauzulę uzgadniającą właściciela sąsiedniej posesji. Organ stwierdził, że znajdujący się w aktach sprawy zatwierdzony projekt architektoniczno - budowlany nie jest opatrzony, wymaganą przez ww. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stosowną klauzulę uzgadniającą. Oznacza to rażące naruszenie warunków ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a co za tym idzie rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ewentualna zgoda sąsiadów na lokalizację spornej inwestycji w granicy z ich działką mogła przesądzić o możliwości lokalizacji takiego obiektu, ale tylko ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W świetle bowiem § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r., Nr 10, poz. 46) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, tj. w dniu [...] października1998r., dopuszcza się usytuowanie budynku, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Z analizy powyższej normy prawnej wynika, iż lokalizacja budynku w granicy z działką sąsiednią była dopuszczalna ścianą bez otworów oraz po uzyskaniu pisemnej zgody sąsiada, czego w niniejszej sprawie nie spełniono. Tymczasem jak wynika z zatwierdzonego przedmiotową decyzją projektu budowlanego w ścianie graniczącej z sąsiednią działką należało wyburzyć otwór okienny o rozmiarach 200x150 cm. Przewidziano bowiem doświetlenie przez ten otwór i otwory okienne w wykuszu sąsiedniego budynku, jednego z projektowanych pomieszczeń. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że takie rozwiązanie projektowe wymagało zgody organu na odstępstwo od przepisów techniczno — budowlanych, a także uzgodnienia z sąsiadem zgodnie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu skoro inwestor nie uzyskał w/w zgód ,to wydanie przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli G. L. i T. L. dochodząc uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] dnia [...] kwietnia2006r., znak: [...]. Zdaniem skarżących stwierdzenie nieważności całej decyzji było co najmniej przedwczesne. Jeżeli organy stwierdziły, że jedyne odstępstwo materialnoprawne od obowiązujących przepisów polegało na zaprojektowaniu i zatwierdzeniu tego projektu w zakresie ulokowania otworu okiennego na poziomie pierwszego pietra - to w takim razie koniecznym było ewentualne stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji tylko w zakresie tego okna. Ponadto zdaniem skarżących była zgoda sąsiadów na realizację inwestycji zgodnie z projektem. Skarżący podnieśli też, że organy z naruszeniem przepisu art.6,7,8,77i 80 kpa nie wyjaśniły stanu prawnego nieruchomości, której dotyczyła decyzja, a ustalenie to ma zasadnicze znaczenia dla weryfikacji przesłanki negatywnej dla stwierdzenia nieważności decyzji - nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie z przepisem art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżący powołali się na umowę sprzedaży z dnia [...] grudnia 2001 roku mocą , której B. M. dokonała sprzedaży samodzielnego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność oraz swojego udziału w współwłasności przedmiotowej realności na rzecz G. i T. L. Przeniesienie własności nastąpiło w drodze odpłatnej czynności prawnej. Skarżący kupowali nieruchomość według stanu uwzględniającego wykonane roboty zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] października1998 roku zaś w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 OSNCP 1992/12 poz. 211) wypowiedziano pogląd, że "zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". Skarżący zacytowali też inne orzeczenia :"Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 1982 r. Nr 19 poz. 147), ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie. Nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. "oraz "Zasada ochrony osób, które nabyły prawa w dobrej wierze opierając się na rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych koresponduje z zasadą art. 8 kpa, którą zgodnie z ustalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - należy rozumieć również w ten sposób, iż uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze." Zdaniem skarżących w sprawie zachodzi negatywna przesłanka w rozumieniu art.156 §2 k.p.a. w postaci wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych co powinno skutkować odmową wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] października 1998 roku - pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje . Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, które miałoby skutkować jej uchylenie. Podkreślenia wymaga to, że kontrolowana przez Sąd decyzja Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zapadła w trybie postępowania nieważnościowego , które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Celem , tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia , tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art.156§ 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie nieważnośćiowe nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum , jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy w granicach określonych dyspozycją art. 156§1kpa to znaczy , że nie może rozpoznawać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym./ por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985r I SA 89/85 , ONSA 1985, Nr 1 , poz. 30/. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Zdaniem Sądu zasadnie Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października1998r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w [...] przy ul. [...] jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie podziela jednak w pełni argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Zdaniem Sądu brak zgody sąsiada na realizacje inwestycji , o której mowa w- §12 pkt6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995r nr 10 poz. 46z póżn. zm.) nie może stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa , bowiem wyrokiem z dnia [...] marca 2001r., w sprawie OTK2001/2/33 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w/w przepis rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7ust.2pkt1 ustawy Prawo budowlane . Naruszenie zatem przepisu rozporządzenia , który był niezgodny z ustawą nie może być przesłanką do stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, a tym samym przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji . Zdaniem Sadu przedmiotowa decyzja jest jednak dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa , gdyż dopuszczała realizację budynku , który miał zaprojektowany otwór okienny w ścianie usytuowanej w ostrej granicy. Tę przesłankę nieważnościową Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wyłonił i uzasadnił, w kontekście rażącego naruszenia wskazanych przez niego przepisów prawa. Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Nie mają racji skarżący kiedy twierdzą , że w sprawie w świetle stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w części tj. "w zakresie okna". Wskazać należy, że brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Przedmiotem decyzji było jednak zatwierdzenie konkretnego projektu budowlanego, okno było elementem tego projektu, jedynym źródłem oświetlenia określonego pomieszczenia. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych okoliczności organ nie miał możliwości orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji w części zatwierdzającej projekt , który był jednorodnym zamysłem architektonicznym. W ocenie Sądu w sprawie, wbrew stanowisku skarżących, nie zachodzi przesłanka opisana dyspozycją art. 156§2 kpa- decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków. W szczególności nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji fakt, zawarcia umowę sprzedaży z dnia [...] grudnia 2001 roku mocą , której B. M. dokonała sprzedaży samodzielnego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność oraz swojego udziału w współwłasności przedmiotowej realności na rzecz G. i T. L., a skarżący kupowali nieruchomość według stanu uwzględniającego wykonane roboty zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] października1998 roku. Skarżący powołali orzecznictwo, które nie odnosi się do okoliczności, mających miejsce w niniejszej sprawie. Zbycie nieruchomości może stanowić przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, ale w innych niż w niniejszej sprawie okolicznościach. Sytuacja taka powstaje na przykład wtedy, gdy obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej , a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156§1kpa. Wówczas zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (uchwała Sądu Najwyższego 28 maja 1992r. OSNC1992/12/211). Na marginesie wskazać należy, że skarżący przedstawili cytat z w/w uchwały , oderwany od kontekstu i nie pozwalający na zrozumienie sensu powoływanej tezy. Dodatkowo należy podnieść, że Sąd nie podziela stanowiska zawartego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada`1993r (OSNC1994r. nr 5 poz.108), zgodnie z którym zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę, powyższa uchwała nie zyskała aprobaty w orzecznictwie i doktrynie. Przepis art.156§2 kpa odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu w/w przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego. Wykonanie robót na podstawie decyzji pozwolenia na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych a nie skutków prawnych , choć fakt że inwestor działał w granicach udzielonego pozwolenia na budowę determinuje byt prawny zrealizowanego obiektu. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd skargę oddalił w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U.nr153,poz.1270 ).