VII SA/Wa 1765/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. Z. oraz G. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 kpa, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek A. i G. Z. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. o odmowie przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 kpa – odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Wojewoda [...] w 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W.: - z dnia [...] września 1991 r. o pozwoleniu na budowę części magazynowo – gospodarczej dla masarni na działce nr [...] w S., - z dnia [...] listopada 1993 r. o pozwoleniu na rozbudowę masarni na działkach nr [...] i [...] w S., - z dnia [...] grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w S. oraz - z dnia [...] marca 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie magazynu żywca na działkach [...] i [...] w S.. Ponadto organ wskazał, iż decyzją ostateczną z dnia [...] października 2005 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 104 § 1 i 2 kpa i art. 160 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. i G. Z. odmówił przyznania odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. nie wypełnia żadnej z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek. Organ wyjaśnił, iż przepis art. 160 kpa był do 31 sierpnia 2004 r. samodzielną i wyłączną podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej spowodowanej wydaniem decyzji administracyjnych. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu były decyzjami jednoinstancyjnymi, a strona z nich niezadowolona mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego, z czego wnioskodawca skorzystał. Samo wydanie przez Wojewodę [...] decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nie spowodowało szkody na majątku wnioskodawców, gdyż obiekty w stosunku do których stwierdzono nieważność pozwoleń istnieją, zatem nie można mówić o szkodzie, a więc i o odszkodowaniu za szkodę, która w obecnym stanie faktycznym nie powstała. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podstawa wydanego rozstrzygnięcia tj. decyzji Wojewody [...] jest właściwa, a samo rozstrzygnięcie zgodne ze stanem faktycznym, dlatego należało odmówić stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. i G. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zarzut wnioskodawców, że ustalenia organu nadzoru rażą swoją dowolnością i nie mają potwierdzenia w materiale dowodowym (chodzi o niewykonanie rozbiórki – brak szkody) znajduje potwierdzenie w przedłożonym "Operacie szacunkowym" ze stycznia 2005 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] lipca 2005 r. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia wykonania wydanych decyzji administracyjnych o nakazie rozbiórki obiektów. W tej sytuacji zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja wydana przez Wojewodę [...] o odmowie przyznania odszkodowania nie narusza prawa w sposób rażący i jest zgodna ze stanem faktycznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. wnieśli A. i G. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - rażące naruszenie przepisów art. 156 § 1 kpa i art. 158 § 1 kpa; - rażące naruszenie przepisów art. 6, 7 i 8 kpa tj. zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady praworządności, zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - rażące naruszenie przepisów art. 7, 75 § 1, 77§ 1 i 80 kpa tj. zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, - rażące naruszenie przepisów art. 11 i 107 § 3 kpa. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2006 r. W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji, skarżący wnieśli o ich uchylenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły w związku z tym skarga nie mogła być uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] maja 2006 r. wydane zostały zgodnie z prawem. Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które to postępowanie rządzi się swoimi prawami. Przede wszystkim zauważyć należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego argumentując swe rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2006 r. oraz z dnia [...] maja 2006 r. trafnie podniósł, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, który może być zastosowany jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Wskazać trzeba, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Sąd podziela zdanie organów obu instancji orzekających w trybie nadzoru, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...] [...] października 2005 r. nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności rażącego naruszenia prawa. Zgodzić się można jedynie z twierdzeniem skargi, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2005 r. Wojewoda [...] naruszył art. 107 § 3 kpa. Naruszenie to nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 kpa. Zauważyć należy, iż kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. odmówiono przyznania odszkodowania w trybie przepisów art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162 poz. 1692). Na podstawie art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, art. 160 kpa został uchylony z dniem [...] września 2004 r. Jednakże z mocy art. 5 wymienionej ustawy stosuje się go nadal do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jego uchylenia. Przez pojęcia "zdarzenia i stany prawne" należy rozumieć nabycie cech ostateczności przez decyzję wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 kpa oraz – w przypadku wystąpienia szkód w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji – nabycie cech ostateczności przez decyzję stwierdzającą nieważność decyzji dotychczasowej (art. 158 § 1 kpa). Uchylenie art. 160 kpa oznacza, że w sprawach uprzednio w nim uregulowanych stosuje się obecnie przepisy kodeksu cywilnego, chyba, że szkoda powstała w wyniku wydania decyzji (decyzji nieważnej lub decyzji stwierdzającej nieważność) przed dniem [...] września 2004 r. Przepis art. 160 kpa odsyła do przepisów Kodeksu cywilnego w sprawach roszczeń o odszkodowanie za szkody spowodowane przez decyzję, co do której stwierdzono, że została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 oraz za szkody powstałe w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji. Jakkolwiek wymieniony przepis w § 2 odsyła do przepisów kodeksu cywilnego, to regulacja prawna zawarta w tym przepisie stanowiła samodzielną i wyłączną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem decyzji nieważnej i stwierdzeniem jej nieważności. Postępowanie odszkodowawcze za szkody spowodowane wydaniem decyzji nieważnej i stwierdzeniem jej nieważności składa się z dwóch etapów: administracyjnego i sądowo- cywilnego. Postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania, prowadzone na podstawie art. 160 kpa, jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Na tym etapie w postępowaniu dowodowym ustala się odszkodowanie z uwzględnieniem okoliczności takich jak wina strony, czy przyczynienie się strony do powstania szkody. Wydana przez właściwy organ decyzja w sprawie odszkodowania nie podlega ani zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, ani kontroli sądu administracyjnego. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania - ale także wtedy, gdy właściwy organ w ogóle nie przyznał jej odszkodowania - może wystąpić do sądu powszechnego. Przy czym sąd powszechny nie rozpatruje "odwołania od decyzji" wydanej w przedmiocie odszkodowania, tylko rozstrzyga spór o odszkodowanie pomiędzy równorzędnymi podmiotami tj. stroną i organem. Stwierdzić trzeba, iż w/w przepisy stanowią właściwą podstawę do rozpatrywania spraw o odszkodowanie i nie można w przypadku ich zastosowania przez organ administracji publicznej mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż Wojewoda [...] w 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] września 1991 r., z dnia [...] listopada 1993 r., z dnia [...] grudnia 1994 r., z dnia [...] marca 1997 r. Z akt przedmiotowej sprawy wynika również, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. odmówił przyznania odszkodowania. Stwierdzić trzeba, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. wydana została na podstawie art. 160 kpa oraz zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, co stanowi – jak słusznie zauważyły organy obu instancji orzekające w trybie nadzoru - właściwą podstawę do rozpatrywania spraw o odszkodowanie. Stwierdzić należy także, że w przedmiotowej sprawie w przedmiocie odszkodowania orzekał właściwy organ. Właściwość Wojewody [...] uzasadniona jest treścią przepisu art. 160 § 4 kpa. Ze wskazanego przepisu wynika, iż o odszkodowaniu za szkodę, którą strona poniosła na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa, orzeka organ administracji państwowej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 kpa. W ocenie Sądu nie można więc w przedmiotowej sprawie mówić o naruszeniu prawa przez Wojewodę [...], a w szczególności rażącym jego naruszeniu w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Tym samym za zasadną i zgodną z prawem należy uznać decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2006 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. o odmowie przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 kpa. Na marginesie tylko wskazać trzeba, iż z akt sprawy wynika, że skarżący skorzystali z przysługującego im prawa i wnieśli powództwo do sądu powszechnego w sprawie odszkodowania za szkody spowodowane wydaniem decyzji nieważnej i stwierdzeniem jej nieważności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.