II OSK 6/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Alicja Plucińska – Filipowicz Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 1197/04 w sprawie ze skargi B. i J. Ł. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od B. i J. Ł. solidarnie na rzecz Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 19 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sprawie ze skargi B. i J. Ł. na decyzję Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2004 roku, uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2004 roku w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia 22 września 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał B. i J. Ł. do przedłożenia w terminie do dnia 31 stycznia 2004 roku określonych dokumentów w celu doprowadzenia obiektu budowlanego (altany) do stanu zgodności z prawem, w tym do przedstawienia zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. B. i J. Ł. w wyznaczonym terminie przedłożyli postanowienie Burmistrza Gminy P. z dnia 5 grudnia 2003 roku o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że wybudowanie altany jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to postanowienie zostało w dniu 14 stycznia 2004 roku utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał B. i J. Ł. rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się na działce [...] na terenie Pracowniczego Ogrodu Działkowego w B., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W złożonym odwołaniu skarżący wnieśli o przesunięcie terminu do złożenia wymaganego zaświadczenia, wskazując, iż złożyli skargę do sądu administracyjnego na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Jednocześnie przedłożyli zaświadczenie Burmistrza Gminy P., iż na dzień budowy (5 sierpnia 1999 roku) lokalizacja altany była zgodna z ustaleniami wówczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Decyzją z dnia [...] września 2005 roku Zachodniopomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, stwierdzając, iż w zakreślonym terminie odwołujący się nie przedłożyli wymaganego zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko takie może zostać uwzględnione w toku postępowania legalizacyjnego. Natomiast, zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nakazanych obowiązków, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, decyzja PINB jest zgodna z prawem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie B. i J. Ł. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 7, 8, 9, 10 i 97 § 4 kpa oraz art. 48 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazali, iż poinformowali organ I instancji o zaskarżeniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i organ administracji powinien z urzędu zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Uchylając decyzje organów administracyjnych obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał zarzuty skargi za częściowo zasadne. Sąd wskazał na treść art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który to przepis uzależnia legalizację samowoli budowlanej od zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji przyjął, iż wydanie zaświadczenia lub odmowa jego wydania przez organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Sąd mając na uwadze fakt, iż skarżący wystąpili w zakreślonym terminie z wnioskiem o wydanie stosownego zaświadczenia, przedłożyli organowi nadzoru budowlanego postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia i wnieśli skargę do sądu administracyjnego, uznał, iż organ z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa winien zawiesić postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia skargi przez Sąd. Sąd stwierdził przy tym, iż naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd podzielił pogląd prezentowany przez organy administracji, iż zaświadczenie Burmistrza Gminy P. z dnia 19 marca 2004 roku o zgodności lokalizacji altany na dzień 5 sierpnia 1999 roku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy legalizacji samowoli budowlanej, gdyż w świetle art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane decydujące znaczenie ma obowiązujący aktualnie plan zagospodarowania przestrzennego, nie zaś plan obowiązujący w dacie wybudowania obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Autor skargi kasacyjnej podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż wydanie zaświadczenia lub odmowa jego wydania przez właściwy organ w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Jednakże przedmiotowe zagadnienie wstępne, przed wydaniem decyzji przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, zostało rozstrzygnięte. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W sprawie stwierdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organem właściwym jest w I instancji – Burmistrz Gminy P., w II instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie i organy te podjęły stosowne rozstrzygnięcia. Zatem przedmiotowe zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte w sposób wiążący dla innych organów administracji publicznej. Przyjęcie przez Sąd I instancji, iż zaskarżenie do sądu administracyjnego ostatecznego orzeczenia innego organu, stanowi zagadnienie wstępne stanowi - zdaniem autora skargi kasacyjnej - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący organ wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Zauważyć należy, iż rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za w pełni usprawiedliwiony. Stosownie do treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 roku, sygn. akt II SA 534/98). Jak wynika z powyższego, przesłanką istnienia kwestii prejudycjalnej, a w konsekwencji zawieszenia postępowania administracyjnego jest to, aby podmiotem uprawnionym do rozstrzygnięcia kwestii wstępnej był organ inny niż prowadzący dane postępowanie w sprawie bądź sąd. W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane lub odmowa jego wydania przez organ właściwy w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 – 3 kpa dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Nie zasługuje na akceptację pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, iż w rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia przez właściwy organ stanowi podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu rozstrzygnięcia skargi przez sąd. Nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczne postanowienie organu administracji publicznej mające charakter prejudycjalny. Postępowanie winno spoczywać jako zawieszone jedynie do momentu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ; zawieszenie nie obejmuje natomiast jego sądowej kontroli. Zbadanie legalności zapadłego w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym przez sąd administracyjny nie prowadzi bowiem do wydania orzeczenia, które może stać się bezpośrednią podstawą wydania decyzji w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.