II OSK 1063/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie del. WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1065/06 w sprawie ze skargi E. L., J. L., J. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez E. L., J. L. i J. L. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach pozwolenia na budowę drogi ekspresowej S-1 Pyrzowice-Podwarpie, etap II, km 1+558,35 – 11+004,56 w zakresie działek wyłączonych z pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołań: Z. K., T. P. oraz E., J. i J. L. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor wypełnił wszystkie warunki konieczne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc złożył wniosek w terminie ważności decyzji o lokalizacji drogi, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zapewnił zgodność projektu budowlanego z wymaganiami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E., J. i J. L., podnosząc, że decyzje zostały wydane z ewidentnym naruszeniem prawa i winny być "unieważnione na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.". Skarżący zarzucili naruszenie art. 2 i 32 § 1 i 37 § 1 Konstytucji RP oraz art. 5, 6, art. 415, 416, 417 i art. 417 § 2 k.c. oraz błędne zakwestionowanie przymiotu strony skarżących w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że przedstawiając Sądowi akta postępowania administracyjnego organ nie dołączył odwołania J., E. i J. L., czym uniemożliwił kontrolę zaskarżonej decyzji. Sąd nie mógł bowiem ustalić czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie, a także czy organ odwoławczy z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ustosunkował się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto nie bez znaczenia w tej kwestii jest fakt, iż decyzja organu I instancji została doręczona w trybie przewidzianym w art. 49 k.p.a. Niezależnie jednak od powyższego, Sąd wskazał, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie pozostawała w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna, poprzedzająca wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, która została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa2265/05. Uchylenie decyzji lokalizacyjnej stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, zatem wyczerpana została przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W skardze kasacyjnej od tego wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721) poprzez wydanie orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzje i orzekającego, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w sytuacji, w której uwzględnienie przez Sąd skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zgodnie z ww. regulacją prawa materialnego prowadzić może wyłączne do stwierdzenia, że wydana decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a., naruszenie art. 32, art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez wydanie orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję w sytuacji, w której spełnione zostały wszelkie przesłanki wydania pozwolenia na budowę, naruszenie przepisów proceduralnych – art. 145 § 1 pkt 1b oraz art. 168 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie wyroku, w którego podstawie prawnej powołano powyższe przepisy odwołując się do nieprawomocnego wyroku Sądu uchylającego decyzję administracyjną. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli E., J. i J. L., wnosząc o jej odrzucenie i utrzymanie w mocy wyroku Sądu I instancji z dnia 5 grudnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania wg przesłanek wynikających z § 2 art. 183 p.p.s.a., której nie stwierdzono w sprawie niniejszej. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej złożonej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylającego decyzję zaskarżoną dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi ekspresowej S-1 Pyrzowice-Podwarpie etap II. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej mają usprawiedliwione podstawy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji podstawowym mankamentem postępowania organu administracji było przedstawienie Sądowi akt sprawy niekompletnych, bez istotnych pism procesowych w tym odwołania skarżących L. od decyzji pierwszoinstancyjnej. To uniemożliwiło Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek okoliczność ta jest ustalona i mająca wpływ na ocenę przeprowadzonego postępowania to Sąd winien przed stwierdzeniem niemożności dokonania oceny zaskarżonej decyzji wezwać organ do nadesłania brakujących dokumentów lub zwrócić organowi akta celem ich skompletowania i przesłania zwrotnego po uzupełnieniu (§ 36 Regulaminu wewnętrznego urzędowania Wojewódzkich Sądów Administracyjnych – Dz.U. z 29 września 2003 r. Nr 169, poz. 1646). Z akt sprawy nie wynika by Sąd pierwszej instancji zażądał od organu uzupełnienia akt, bądź zwrócił je w tym celu organowi. Jako drugą przesłankę uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji przyjął fakt, iż w dacie jego orzekania nie pozostawała w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna dotycząca przedmiotowej inwestycji a poprzedzająca wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi krajowej – opisanej na wstępie. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji decyzja lokalizacyjna została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 2265/05. Stanowisko Sądu w tym przedmiocie należy uznać za błędne, bowiem zasadą jest, iż Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem w świetle stanu faktycznego sprawy w chwili jej wydania jak również z uwzględnieniem stanu prawnego z tejże daty (art. 135 § 1 p.p.s.a.). W sprawie przedmiotowej niesporny jest fakt, iż w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę drogi ekspresowej S-1 Pyrzowice-Podwarpie (13 marca 2006 r.) istniała w obrocie prawnym poprzedzająca jej wydanie decyzja ustalająca lokalizację tej inwestycji. Jej uchylenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2006 r. nie miało wpływu na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zaistniała także przesłanka wznowieniowa określona art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., gdyż wyrok uchylający decyzje tę nie jest prawomocny nawet w chwili rozpoznawania skargi kasacyjnej (co ustalono w postępowaniu przed NSA). W sytuacji powyższej Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów prawa materialnego art. 31 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721) przez wydanie orzeczenia uchylającego decyzję przy braku podstaw prawnych do takiego orzekania. Nawet w przypadku gdyby zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to w świetle wskazanej regulacji prawnej szczególnej ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Sąd mógłby tylko stwierdzić, iż decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych tym przepisem, tj. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd pierwszej instancji do oceny zaskarżonej decyzji nie uwzględnił w ogóle przepisów ustawy szczególnej regulującej szczególne zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 maja 2003 r. (Dz.U. z 10 maja 2003 r.) która miała zastosowanie w sprawie niniejszej. Również nie dokonał oceny prawnej decyzji w aspekcie przepisów art. 32 i 35 ustawy – Prawo budowlane. Czyni to zasadność zarzutów skargi kasacyjnej podniesionych w pkt 2 tejże skargi. W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej mają usprawiedliwione podstawy z mocy art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę na nowo Sąd I instancji uwzględni treść rozważań powyższych oraz wykazane uchybienia.