II SA/Po 333/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi A. i R.P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 24 stycznia 2006 r. nr LXXXVI/975/IV/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta P. z dnia 24 stycznia 2006r. Nr LXXXVI/975/IV/2006 w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy [...] w P., dokonania zmian i ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie II. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz skarżących kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska Pismem sporządzonym [...]marca 2006r. A. i R. P. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 24 stycznia 2006r. nr LXXXVI/975/IV/2006 w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ul. [...] w P., dokonania zmian i ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie. Uzasadniając podniesiono, że uchwała jest niezgodna z prawem, bowiem: – ogranicza i narzuca jedno tylko rozwiązanie, eliminując tańsze i korzystniejsze, – przesądza o rozwiązaniu, które zostało odrzucone (PU 1120/05 w p. 4, 14, 15 i 16), – przesądza o tym, że nie może być realizowana procedura planistyczna, bo narzucone rozwiązanie ogranicza procedurę do opracowania określonego projektu drogi dojazdowej, do której nie można wnieść żadnych uwag i wniosków, – pozbawia możliwości zgłoszenia uwag i wniosków do "złej uchwały", – uwzględnia wnioski zgłoszone do Rady Miasta po ustawowym terminie, wbrew przepisom ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), – uwzględniono wyłącznie uwagi właścicieli wybranych dwóch nieruchomości, – ograniczenie prawa własności poprzez przesądzenie o przeznaczeniu nieruchomości przy ul. [...], – pominięcie zapisów w księdze wieczystej o służebności działek macierzystych dla działki nr [...] i [...], – pominięcie okoliczności zlokalizowania w bezpośrednim sąsiedztwie niezabudowanych działek, – błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez wskazanie w uzasadnieniu uchwały, że działka nr [...] nie jest zabudowana, podczas gdy na działce znajduje się obiekt budowlany. Skarga poprzedzona była bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa ([...].01.2006r.) na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, wyjaśniono, że podjęcie uchwały poprzedzone było analizą rozwiązań możliwych na przedmiotowym terenie. W rozpoznawanej sprawie poprowadzenie drogi do działek pozbawionych dostępu do drogi publicznej jest możliwe wyłącznie kosztem własności któregoś właściciela gruntu. W związku z koniecznością ponownego przeprowadzenia w niezbędnym zakresie etapów procedury planistycznej, możliwy będzie w nim udział zainteresowanych, w tym składanie uwag do projektu planu. Wbrew twierdzeniom skarżących zaskarżona uchwała jest zgodna z uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ul. [...] w P. Za pozbawiony podstaw uznano również zarzut skarżących o naruszeniu art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), bowiem w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania, jako że do procedury planistycznej prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania przepisy kpa. Natomiast skarżący, tak jak właściciele innych działek, zostali zawiadomieniu o przystąpieniu do sporządzenia planu, poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej i obwieszczenie na tablicy ogłoszeń. Rada Miasta nie uwzględniła też żadnej uwagi wniesionej po terminie, a jedynie podjęła nowe rozstrzygnięcie w stosunku do uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta (jest to uprawnienie wynikające z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wbrew twierdzeniom skarżących zaproponowana przez Radę Miasta droga, będzie drogą publiczną, jako że pozwalają na to uwarunkowania techniczne. W odniesieniu do zarzutu pominięcia analizy prawnej, techniczno-ekonomicznej i opinii Wydziału Ochrony Środowiska, wyjaśniono, że w trakcie prowadzonej ponownie procedury przeprowadzone zostaną w niezbędnym zakresie etapy wymagane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono też, że możliwość składania uwag do planu miał każdy zainteresowany, co wynika z uregulowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił też, że w sprawie nie doszło do niezgodnej z prawem ingerencji we własność prywatną. Wbrew zarzutom skarżących nie narusza też prawa zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem prawo to przysługiwało organom gminy także przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do kwestii spornej, w zakresie zabudowy działki, organ wyjaśnił, że na działce nie ma budynku mieszkalnego, a istniejący budynek gospodarczy jest w takim stanie, który sugeruje, że jest to obiekt tymczasowy. Nadto, nawet w przypadku zwężenia działki na skutek nowego przebiegu drogi dojazdowej, działka może zostać zabudowana budynkiem mieszkalnym wzdłuż linii zabudowy wyznaczonej przez sąsiednie budynki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżoną uchwałą Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2006r. nr LLXXXVI/975/IV/2006 na podstawie art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003r. (dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniono uwagi do projektu miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ul. [...] w P. i nakazano ponowienie w niezbędnym zakresie procedury planistycznej. Bez wątpienia uchwała ta, wydana w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczy lokalizacji drogi publicznej, a zatem podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, co przesądza o zaliczeniu jej do grupy uchwał podlegających zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy z dnia 08 marca 1990r. (Dz.U. Nr 142, poz. 1591) o samorządzie gminnym. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie wskazanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W pierwszym rzędzie należało zatem ocenić czy skarżący, którzy bezskutecznie wezwali Radę do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazali, że ich interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżoną uchwałą naruszone. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały i dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, skarżący są właścicielami działki nr [...], która wskazana została w § 8 zaskarżonej uchwały jako jedyne możliwe miejsce lokalizacji drogi. Wykazane zatem przez skarżących zostało, że istnieje związek pomiędzy ich własną, prawnie chronioną sytuacją wynikającą z prawa własności a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok SN z 07 marca 2003r. sygn. III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za zasadne w części dotyczącej przesądzenia przez Radę, iż dalsza procedura planistyczna winna być prowadzona jedynie, co do jednego z możliwych rozwiązań, tj. lokalizacji drogi w obrębie działki nr [...]. Zgodnie z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy nakazuje w drodze uchwały dokonanie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, o ile stwierdzi konieczność ich dokonania. Uchwała podjęta w tym trybie może zapaść także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. Zarówno nazwa zaskarżonej uchwały, jak i jej treść objęta § 1, 2, 3, 4, 5, 6 wskazuje, że uwzględnione zostały uwagi złożone przez J.S., J.S., Kancelarię "A" działającą w imieniu K.S. i J.S. oraz Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego. W wyniku uwzględnienia wskazanych uwag, w § 8 uchwały stwierdzono konieczność dokonania zmian z projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ul. [...] w P., w zakresie odstąpienia od projektowanego przeprowadzenia drogi dojazdowej do działek nr [...] i [...] przez teren działki [...] i zaplanowanie tej drogi przez teren działki [...]. Tak sformułowana uchwała nie tylko eliminuje dotychczasowy zapis w projekcie uchwały o planowanej lokalizacji drogi, lecz równocześnie nakazuje dokonanie w projekcie planu, wytyczenia drogi w określonym miejscu, tj. w obrębie działki nr [...]- stanowiącej własność skarżących. Taki nakaz zawarty w zaskarżonej uchwale pozostaje w sprzeczności z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zastrzega sporządzenie projektu planu, a zatem i projektu uchwały rady do wyłącznej kompetencji wójta, burmistrz albo prezydenta miasta. Nie pozostawienie zatem Prezydentowi Miasta, po wyeliminowaniu rozwiązania zawartego w projekcie, żadnego wyboru poza wskazanym jako jedyne rozwiązaniem, stanowi naruszenie właściwości organów w zakresie trybu sporządzania projektu planu. Skoro zatem Rada Miasta wypowiedziała się w sprawie zastrzeżonej do właściwości Prezydenta Miasta, w uchwale stanowiącej jeden z etapów procesu stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nastąpiło naruszenie właściwości rzeczowej i uchwała ta z mocy art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotknięte jest nieważnością (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. prof. A. Niewiadomskiego str. 183 i 255). Za uzasadnione, choć wobec powyżej wykazanej nieważności uchwały, mniej istotne uznać należało zarzuty skarżących, co do błędnego uznania za uwagi podlegające uwzględnieniu, uwagi inne niż J.S. Tylko bowiem ta uwaga obejmowała wniosek przeprowadzenia drogi przez działkę nr [...], co ostatecznie zostało przez radę uwzględnione. Uwagi K. i J.S. zawierały jedynie zastrzeżenie, co do projektu uchwały, co do usytuowania drogi, pismo Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z [...]maja 2005r. stanowi część korespondencji z Prezydentem i za uwagi nie może być uznane. Pozostałe uwagi na które powołuje się w zakończeniu uchwała w §. 4, § 5 nie zostały złożone, co potwierdził pełnomocnik Rady Miasta w piśmie z [...]października 2006r. Część podnoszonych w skardze zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że przeprowadzenie drogi publicznej przez działkę stanowiącą działkę skarżących nie jest jedynym możliwym rozwiązaniem planistycznym. Skarżący wywodzą też, że inne możliwe rozwiązania spowodują identyczne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności działek o podobnym stopniu zagospodarowania. Realizacja konstytucyjnych zasad ochrony własności i proporcjonalności wymaga wyjaśnienia, jakie względy przemawiają za tym, aby ograniczyć wykonywanie prawa własności skarżącym, a nie innym osobom. Jak dotąd nie jest jasne dlaczego przesądzono o przeprowadzeniu drogi przez tę a nie inną działkę, w szczególności czy i jakie uwarunkowania terenu, względnie wynikające z techniki planistycznej przemawiają za tym rozwiązaniem z wyłączeniem innych. Z wymienionych przyczyn stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i i art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a, a w pkt. III wyroku określono, że uchwała nie może być wykonana – zgodnie z art. 152 p.p.s.a. /-/ W.Batorowicz /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska MarK