VII SA/Wa 1662/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi W. i A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., działając na podstawie art. 149 § 3 kpa, po rozpatrzeniu żądania W. i A. C. – odmówił wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce w [...][...] przy ul. W. [...], należącej do A. H. – na warsztat blacharski i mechaniki samochodowej, zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją nr [...] nałożono na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem organu W. i A. C. nie posiadają przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu, bowiem ich posesja znajduje się po drugiej stronie innej ulicy, nie graniczy z działką A. H. i nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Biorąc pod uwagę względy formalne należało, w ocenie organu, wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. i A. C. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż wniosek W. i A. C. o wznowienie postępowania dotyczył postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nakazującej A. H. uzyskanie pozytywnych opinii Wojewódzkiego Inspektora ochrony Środowiska, Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, Państwowej Inspekcji Pracy, Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, Zarządu [...] Parku Krajobrazowego, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dotyczących możliwości użytkowania przedmiotowego warsztatu blacharskiego i mechaniki samochodowej. Organ II instancji wyjaśnił, iż w pierwszej fazie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, obowiązkiem organu jest zbadanie formalnych podstaw wznowienia, tj. czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ono podstawy wznowienia wymienione w art. 145 §1 kpa oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie określony w art. 148 § 1 kpa. Fakt nieposiadania przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną stanowi negatywną przesłankę proceduralną, uniemożliwiającą wznowienie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, iż W. i A. C. nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Organ ustalił, iż działka wnioskodawców oddzielona jest od działki inwestora działką nr ew. [...], stanowiącą drogę – ul. [...] o szerokości (wg mapy geodezyjnej) ok. 4m. Budynek mieszkalny W. i A. |C. oddalona jest na znaczną odległość od budynku warsztatowego (co najmniej 15m w linii prostej), a usytuowanie zabudowy w kształcie litery "L" w stosunku do działki wnioskodawców ogranicza rozprzestrzenianie się hałasów. Z tego względu, zdaniem organu, działalność wykonywana w budynku warsztatowym nie może oddziaływać na teren działki wnioskodawców w sposób mogący spowodować naruszenie ich uzasadnionych i prawnie chronionych interesów. W kwestii tej wypowiedział się także Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, który na wniosek organu odwoławczego, wypowiedział się, iż w trakcie prowadzonych przez niego postępowań nie potwierdziły się zarzuty dotyczące uciążliwości wykraczającej poza granice działki inwestora. Wobec stwierdzenia braku legitymacji W. i A. C. do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania, niemożliwa stała się, zdaniem organu, ocena merytoryczna uwag zgłoszonych w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. i A. C., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji: – naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 28 § 2 Prawa budowlanego w związku z art. 140 kc, – naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 8, 9, 10, 77, 107, 138 § 1 pkt 2, 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżących posiadają oni interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., wynikający zarówno z art. 28 § 2 Prawa budowlanego, bowiem ich działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, jak i przepisów prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności i użytkowania wieczystego. Skarga przywołuje w tym miejscu art. 140 kc, podnosząc iż samowolna zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego na warsztat mechaniki pojazdowej w znacznym stopniu ograniczyła spokojne korzystanie skarżących z ich działki, zaprzeczając jej podstawowej funkcji, tj. funkcji mieszkaniowej. Skarżący zarzucili także organowi przywołanie niedokładnych odległości usytuowania wzajemnego budynków oraz szerokości drogi dzielącej ich działkę od działki objętej inwestycją. Zdaniem skarżących decyzja dotknięta jest także wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, bowiem skierowana została do T. K. i M. K. – osób nie będących stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją (postanowieniem) ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte wadą postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa. Zgodnie z poglądami doktryny odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w sytuacji, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Z przyczyn podmiotowych odmowa wznowienia następuje, gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie. Przy czym w postępowaniu w sprawie wznowienia krąg podmiotów mający przymiot strony jest tożsamy z postępowaniem zwykłym. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Wskazać w tym miejscu należy, iż bezpośrednie odwoływanie się w sprawie niniejszej do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest o tyle chybione, iż cytowany przepis określa krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą obowiązującego prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przypadku decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego interes prawny w kwestionowaniu takiej decyzji, oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem, jako tzw. "osoby trzecie", uprawnieni są do żądania, zarówno od inwestora, jak i od organu zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. Należy w tym miejscu zauważyć, iż orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało pogląd, iż za sąsiednie można uznać także nieruchomości nie graniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swojego oddziaływania (vide postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20.11.1981 r. III CRN 232/8, OSNC 1982/4/62). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy prawidłowo i wbrew zarzutom skargi rzetelnie dokonał oceny wpływu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na nieruchomość skarżących. Jedynie bowiem potwierdzenie takiego wpływu i to o charakterze negatywnym uzasadniałoby wywodzenie interesu prawnego przez skarżących z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Odnosząc się konkretnie do zarzutów skargi dotyczących błędów w ustaleniach faktycznych, to należy wskazać, iż organ odwoławczy określając szerokość drogi dzielącej posesje skarżących i inwestora użył określenia "około" 4m, które zawiera w sobie także wskazywaną przez skarżących szerokość 3,8m, a ponadto powołał się na mapę geodezyjną jako źródło swoich ustaleń. Określając odległość 15m w linii prostej, organ odniósł ją do odległości między budynkami skarżących i inwestora, a nie jak to opisuje skarga "odległość od domu do posesji p. H.". Najistotniejszym jednak pozostaje w sprawie okoliczność, iż ustalenie organu o braku negatywnego oddziaływania zmienionego sposobu użytkowania na nieruchomość skarżących, została potwierdzona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], który w piśmie z dnia [...].06.2006 r. jednoznacznie stwierdził, iż w trakcie prowadzonego w latach 1998-2003 postępowania nie potwierdziły się zarzuty skarżących dotyczące uciążliwości tej inwestycji wykraczających poza granice działki A. H. W tym pomiary hałasu emitowanego do środowiska dokonane przez Państwową Inspekcję Ochrony Środowiska nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm. Należy więc uznać, iż A. H. nie korzysta ze swojej własności z naruszeniem granic i zasad o których mowa w art. 140 kc, który zdaniem skarżących stanowi drugą podstawę ich interesu prawnego. Reasumując, wskazać trzeba, iż żaden ze wskazanych przepisów prawa materialnego nie stanowi źródła interesu prawnego skarżących statuujących ich udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony w rozumieniu art. 28 kpa. Funkcjonowanie przedmiotowej inwestycji nie powoduje ograniczeń w zakresie dysponowania nieruchomością skarżących, a ich subiektywne odczucie o naruszenie ich interesów (nie mających charakteru interesu prawnego) nie dawało podstaw do uznania ich za stronę postępowania w świetle art. 28 kpa. Bez spełnienia tej przesłanki postępowanie nie mogło być wznowione, gdyż tylko wniosek spełniający wymogi wskazanych wyżej przepisów powoduje, że postanowienie o wznowieniu ma podstawę prawną. Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi dotyczącego zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, należy podnieść, iż w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania nie mogą być analizowane przesłanki z art. 156 § 1 kpa zastrzeżone dla odrębnego, nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.