I SA/Wa 1234/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] Spółdzielni [...] "[...]" z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] września 1997 r., nr [...] przekazującą w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni [...] "[...]" grunt o pow. [...] m² w rejonie ulic [...] w części dotyczącej dawnej nieruchomości "[...]". Z ustaleń organu wynika, że zgodnie z pismem Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 1999 r., dawna działka nr [...], wpisana w KW hip. "[...]", stanowiła w obrębie [...] działkę nr [...] o pow. [...] m2 oraz działkę nr [...] o pow. [...] m2 i była własnością gminy. Z innych pism wynika, iż działka nr [...] stanowi chodnik asfaltowy, przez działkę nr [...] w północno-wschodnim narożniku przebiega fragment kanału ciepłowniczego oraz znajduje się fragment blaszanego kontenera, wchodzącego w zespół blaszanych pawilonów, działka nr [...] stanowi maleńki ([...] ha), niezabudowany teren przylegający do działek [...]. W rejestrze gruntów jako właściciel działek widnieje Gmina. Decyzją z dnia [...] września 1997 r., nr [...] Zarząd Gminy W. orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na 99 lat gruntu o powierzchni [...] m2 na rzecz [...] Spółdzielni [...] "[...]", stanowiącego własność Gminy W., położonego w W. w rejonie ulic [...], stanowiącego działki ewidencyjne o numerach [...] w obrębie [...]. W decyzji tej orzeczono również o nieodpłatnym przeniesieniu na rzecz Spółdzielni własności obiektów handlowych i usługowych wybudowanych za zezwoleniem na budowę, zrealizowanych ze środków własnych Spółdzielni. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 80 ust. 2 i 3, art. 38, art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z. K. i K. S. - spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości zwrócili się z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] września 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...] w granicach dawnej działki [...], uregulowanych w księdze wieczystej jako [...], orzekającej o przekazaniu ww. gruntu w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz [...] Spółdzielni [...] "[...]", jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Zarząd Gminy W. nie mógł oddać przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, ponieważ nie stanowiła ona własności gminy lecz należała do osób fizycznych. Ponadto decyzje te zostały wydane w trakcie toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż zgodnie z przepisami obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 1997 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub stanowiące własność gminy mogły być sprzedawane osobom prawnym i osobom fizycznym albo oddawane tym osobom w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę (art. 4 ust. 1). Zgodnie z przepisem art. 80 ust. 2 i 3 powyższej ustawy, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Decyzje wydane w tych sprawach stanowiły podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Organ pierwszej instancji uznał jednakże, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji grunt nie był własnością Gminy W. Istniała wszakże decyzja z dnia [...] maja 1975 r. dotyczące wywłaszczenia nieruchomości "[...]" oraz decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. Państwowe Biuro Notarialne w W. zawiesiło postępowanie w sprawie przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowej nieruchomości ze względu na nałożenie w decyzji z dnia [...] maja 1975 r. obowiązku na nieustalonych spadkobierców poprzednich właścicieli. Również obecnie w księgach wieczystych nie wpisano ani Skarbu Państwa, ani Gminy jako właścicieli nieruchomości "[...]". Z powyższego wynika, iż Zarząd Gminy W. oddał w użytkowanie wieczyste nieruchomość należącą do osób prywatnych, co stanowiło naruszenie ww. przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w stopniu rażącym, tj. prowadzącym do powstania skutków nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] września 1997 r. w części stanowiącej dawną nieruchomość "[...]". Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] orzekającą o stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] września 1997 r. orzekającej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w części dotyczącej dawnej nieruchomości "[...]", złożyła [...] Spółdzielnia [...], wnosząc o uchylenie decyzji SKO. W uzasadnieniu wniosku wskazano: "[...] jest następcą prawnym [...] Spółdzielni [...], która 27 grudnia 1988 r. złożyła wniosek o przekazanie jej gruntów objętych lokalizacją inwestycji numer [...] w użytkowanie wieczyste. Działka numer [...] z obrębu [...] (zgodnie z odnowioną ewidencją gruntów i budynków) o powierzchni [...] m2 stanowiła własność Gminy W. na mocy prawomocnej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. i mieściła się w lokalizacji inwestycji [...]". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2004 r. złożył również prezydent Miasta W. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta W. podniósł, że własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na Skarb Państwa już z chwilą uprawomocnienia się w/w decyzji wywłaszczeniowej. Sam wpis prawa własności do księgi wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny. W dacie wydawania decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste istniała w obrocie prawnym decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...], stwierdzająca nabycie przedmiotowego terenu przez Dzielnicę Gminę W., której następcą była Gmina W. Rozpatrując sprawę ponownie organ nadzoru stwierdził, że zaskarżona decyzja Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] września 1997 r. orzekająca o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w części dotyczącej dawnej nieruchomości "[...]" została wydana na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten przewidywał, iż: "Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych". Z przepisu tego wynika, iż podstawowym warunkiem jego zastosowania było, aby grunt który ma stanowić przedmiot zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego, stanowił własność gminy lub własność Skarbu Państwa. Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...], własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczona w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Ż., obręb ewidencyjny [...], przeszła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na własność Dzielnicy Gminy W. Decyzja ta jest decyzją ostateczną. Zaskarżona decyzja dotyczyła gruntu stanowiącego działki ewidencyjne o numerach: [...] w obrębie [...]. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie prawo gminy do mienia nabytego w wyniku komunalizacji stwierdzane jest decyzją wojewody. Ma ona charakter wyłącznie deklaratoryjny i potwierdza jedynie to co nastąpiło z mocy prawa. Decyzja ta nie tworzy więc po stronie gminy prawa własności bo tę posiada ona już z mocy ustawy. Decyzja ta natomiast otwiera gminie jako właścicielowi drogę do swobodnego dysponowania tym mieniem i składania w odniesieniu do niego oświadczeń woli na zewnątrz. (wyrok NSA z dnia 23 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2142/00, orzecz. niepubl. LEX nr 78946). Z powyższego wynika, iż Zarząd Gminy W. wydając decyzję nr [...] z dnia [...] września 1997 r. orzekającą o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w części dotyczącej dawnej nieruchomości "[...]", naruszył prawo i to w sposób rażący. Stosownie do poglądu wyrażonego we wskazanym wyżej wyroku, decyzja komunalizacyjna nie tworzy prawa własności po stronie gminy. Prawo własności bowiem, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r, Nr 32 poz. 191 ze zmianami), gmina nabywała z mocy prawa, z dniem wejścia w życie tejże ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość nie należała do żadnej z kategorii wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, albowiem stanowiła ona własność osoby fizycznej, stosownie do wpisów znajdujących się w księdze wieczystej. Komunalizacja mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności) na dzień 27 maja 1990 r., bowiem przejście prawa własności na rzecz gmin następuje z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Decyzja wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa na tej podstawie (art. 18 ust. 1) jest aktem wyłącznie deklaratoryjnym, w którym wprawdzie tkwi sui generis element konstytutywny, skutkujący tym, iż dopiero od chwili potwierdzenia decyzją przejścia własności na rzecz gminy gmina może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Decyzja komunalizacyjna dawałaby zatem gminie prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością, gdyby gmina stała się jej właścicielem. W ocenie organu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie znalazł zastosowania. Zatem gmina nigdy nie stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego rozporządzenie przez gminę przedmiotową nieruchomością w oparciu o art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiło rażące naruszenie prawa. Wskazany przepis dawał prawo rozporządzania nieruchomością w sposób wymieniony w tymże przepisie wyłącznie jego właścicielowi. Skoro gmina nie nabyła prawa własności przedmiotowej nieruchomości, zatem nie mogła dokonywać wobec niej czynności rozporządzających. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła [...] Spółdzielnia [...] w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2004 r. i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi powołano się na okoliczność, że nie zostało zakończone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1975 r. oraz, że nadal obowiązuje decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...] stwierdzająca, że nieruchomość ta stała się własnością Gminy B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzja Zarządu Gminy W. z dnia [...] września 1997 r., nr [...], orzekająca o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste została wydana, jak to wynika z jej treści, na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten przewidywał przekazanie w użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy. W dacie wydania tej decyzji znajdowała się w obiegu prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] stwierdzająca, że wymienione w niej grunty, obejmujące bezspornie również i przedmiotową nieruchomość przeszły z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na własność Dzielnicy W. Decyzja komunalizacyjna stanowi tytuł własności wskazanego w niej gruntu objętego tą decyzją. Wynika więc, że skoro na mocy powołanej decyzji komunalizacyjnej przedmiotowa nieruchomość stała się własnością gminy, to gmina ta mogła dysponować tą nieruchomością, a w tym przekazać ją w użytkowanie wieczyste również na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzja komunalizacyjna pozostaje nadal w obrocie prawnym. Należy stwierdzić, że ostateczna decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne w niej określone i to niezależnie od tego czy decyzja taka ma charakter konstytutywny czy też deklaratoryjny. Pozbawienie decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej może nastąpić jedynie decyzją ostateczną eliminującą ją z obrotu prawnego, wydaną przez właściwy do tego organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania nadzorczego, w przypadkach przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. W niniejszym postępowaniu organ, wbrew treści ostatecznej decyzji komunalizacyjnej uznał, że Gmina W. nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania kontrolowanej w tym postępowaniu nadzorczym decyzji Zarządu tej gminy z dnia [...] września 1997 r., orzekającej o przekazaniu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz skarżącego. Stanowisko takie organu narusza zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, która stanowi jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Sprzeczne z tą zasadą oraz z treścią ostatecznej decyzji komunalizacyjnej stanowisko organu doprowadziło do uznania przez ten organ, że kontrolowana decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste rażąco narusza art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. To skutkowało z kolei wydaniem przez organ nadzoru, naruszającej art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] września 1997 r. W świetle bowiem powyższych rozważań zupełnie nieuprawniony jest pogląd organu nadzoru, wyrażony w zaskarżonej decyzji, że wbrew treści ostatecznej decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest właścicielem objętej tą decyzją nieruchomości wobec czego nie mogła nią dysponować, a w tym nie mogła przekazać tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste kontrolowaną w tym postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia [...] września 1997 r. Ponieważ obie decyzje organu nadzoru zapadły z naruszeniem wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów postępowania administracyjnego uzasadnia to ich uchylenie. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.