II OSK 1292/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1673/06 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. II OSK 1292/07 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. N. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 24 marca 2003 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania T. N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z dnia [...] października 2001 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego. Jak wynika z uzasadnienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie, decyzją z dnia [...] października 2001 r., nakazał T. N. rozbiórkę budynku garażowego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w P.. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 21 września 2001 r. przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie ustalono bowiem, że na w/w posesji jest realizowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę budynek garażowy. Brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu powoduje bezwzględny obowiązek orzeczenia jego przymusowej rozbiórki, zgodnie z treścią art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie uprawniało inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż roboty budowlane można prowadzić dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro inwestor nie legitymował się wymaganym pozwoleniem na budowę bądź skutecznym zgłoszeniem, należało uznać, że działał w warunkach samowoli budowlanej, a organ nadzoru budowlanego nie mógł uchylić się od obowiązku wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. N. podniósł, że budowa garażu była rozpoczęta w 2001 r. na działce stanowiącej jego własność i nie istnieje kolizja z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślił również, iż posiada zgody notarialne wszystkich sąsiadów na budowę garażu. Inwestor składał wniosek o ustalenie warunków zabudowy trzy tygodnie przed rozpoczęciem robót, a w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego uzyskał ustną informację, że otrzyma pozwolenie na budowę. Ponadto skarżący zauważył, iż po ewentualnej rozbiórce musiałby znów rozpoczynać procedury w celu uzyskania pozwolenia na budowę i po zgromadzeniu środków finansowych wznawiać budowę garażu, zatem gotów jest ponieść karę za rozpoczęcie budowy bez zachowania wymaganych procedur. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż samowolą budowlaną jest, trwająca lub już zakończona, budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stwierdzenie samowoli budowlanej obliguje zaś właściwy organ do wydania decyzji, na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego. Skoro zatem budynek garażowy został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, fakt ten nie tylko upoważniał organy nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki, lecz wręcz je do tego obligował. Sąd przypomniał również, iż art. 48 ustawy Prawo budowlane poddany został kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. o sygn. akt P 2/98 orzekł, że art. 48 jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny potwierdził, iż obligatoryjność wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej stanowić ma sankcję za niedopełnienie ustawowego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez pozbawienie skarżącego prawa obrony swoich praw w wyniku rozpoznania skargi i wydania wyroku, mimo złożenia przez skarżącego w dniu 24 listopada 2006 r. wniosku o przyznanie prawa pomocy, w tym ustanowienie adwokata i rozpoznanie tego wniosku dopiero w dniu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, iż po wniesieniu skargi, postępowanie przed sądem administracyjnym zostało zawieszone. W tym czasie skarżący niemal całkowicie stracił wzrok i stał się inwalidą. Po wyznaczeniu terminu rozprawy skarżący w dniu 24 listopada 2006 r. wystąpił o przyznanie prawa pomocy i ustanowienie pełnomocnika z urzędu, gdyż nie jest w stanie sam bronić swoich racji. Tymczasem, Sąd I instancji nie rozpoznając wniosku, przeprowadził rozprawę i wydał wyrok, czym pozbawił stronę prawa obrony, co powoduje, iż postępowanie dotknięte było wadą nieważności. Autor skargi kasacyjnej podkreślił dodatkowo, iż wydanie orzeczenia, mimo wniosku o prawo pomocy, pozostaje w sprzeczności z istotą prawa pomocy, które ma być rzeczywistą, nie zaś iluzoryczną gwarancją procesową na każdym etapie postępowania. Skarga kasacyjna zawiera żądanie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie doszło do uchybień procesowych, które winny być zakwalifikowane jako jedna z przesłanek skutkujących nieważnością postępowania. Nieważność postępowania zachodzi w przypadkach enumeratywnie wskazanych w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym m. in. w sytuacji, gdy strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Okoliczności związane z pozbawieniem strony możliwości obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnej sprawy. Istotne jest, aby przesłanki tej nie utożsamiać z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu. Podkreślenia wymaga, iż strona powołując się na zarzut pozbawienia możliwości obrony swych praw - jak w rozpoznawanej sprawie - nie musi wykazywać związku przyczynowego między stwierdzonym uchybieniem procesowym a wynikiem sprawy. Jak natomiast zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 maja 2005 r. o sygn. akt I CK 773/04, decydujące jest jedynie istnienie tegoż związku pomiędzy uchybieniem procesowym a pozbawieniem możności obrony swych praw, niezależnie od tego, czy skutek ten wystąpił w efekcie działania Sądu, strony przeciwnej czy też osoby trzeciej. Analiza akt sądowych daje podstawy do twierdzenia, że strona została pozbawiona prawa do obrony swoich interesów przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie a to na skutek rozpoznania skargi i wydania wyroku na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r., mimo że w dniu 24 listopada 2006 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy poprzez ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika. Doszło do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie w sytuacji, gdy zgłoszony wniosek nie został rozpoznany. Zgodnie z treścią art. 34 p.p.s.a. strona ma prawo działać przed sądem przez pełnomocnika. Ustanowiony pełnomocnik nabywa uprawnienie do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy. Wprowadzając powyższą regulację ustawodawca przewidział również przypadki, w których strona nie posiada środków na ustanowienie pełnomocnika z wyboru, a jednocześnie nie jest w stanie samodzielnie bronić swych interesów przed sądem czy to ze względu na stan zdrowia (np. ograniczenia w poruszaniu się), czy też znaczną zawiłość sprawy i brak znajomości prawa. Na gruncie przepisów p.p.s.a. przyznano bowiem stronie prawo ubiegania się o ustanowienie pełnomocnika z urzędu w ramach instytucji prawa pomocy. Jak wynika z treści art. 243 § 1 p.p.s.a. strona ma prawo wystąpić o prawo pomocy w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Prawo ubiegania się o prawo pomocy, w tym o ustanowienie pełnomocnika z urzędu, nie tylko nie zostało wyłączone na żadnym etapie postępowania, ale również ustawodawca nie pozostawił uznaniu sądu, czy wniosek podlega rozpoznaniu. Należy zatem uznać, że rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji i wydanie wyroku, mimo znajdującego się w aktach sprawy nierozpoznanego wniosku o ustanowienie pełnomocnika, stanowi ewidentny przykład pozbawienia strony możliwości obrony swych praw, który musi skutkować nieważnością postępowania. Na powyższą ocenę bez wpływu pozostaje fakt, iż skarżący osobiście stawił się na rozprawie, gdyż - jak już wskazano wcześniej - sąd nie może pozbawić strony prawa działania przez pełnomocnika. Pozbawienie strony możliwości obrony jej praw powoduje, że ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa, skoro - niezależnie od jej wyniku - skarżony wyrok i tak podlega uchyleniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., orzekł jak sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu - adwokatowi P. K. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w prawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002 r., Nr. 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.