II SA/Ol 823/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opinii o lokalizacji salonu gier na automatach 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2/ zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącej "A" Sp. z o.o. kwotę 540 zł. (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. o pozytywne zaopiniowanie lokalizacji salonu gier w O., Rada Miejska uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" zaopiniowała negatywnie lokalizację salonu gier na automatach w O. przy ul. "[...]" w Hotelu "B". "A" Sp. z o.o. pismem z dnia 1 sierpnia 2006 roku wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego polegającego na podjęciu uchwały, negatywnie opiniującej wniosek dotyczący lokalizacji salonu gier na automatach, która nie zawierała uzasadnienia. W odpowiedzi pismem z dnia 30 sierpnia 2006 roku Rada Miejska wyjaśniła, że w ustawach, a także w uchwałach nie zamieszcza się apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Na powyższą uchwałę "A" Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu podjęcia uchwały z naruszeniem art. 30 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 15 Ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych, art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie swobody działalności gospodarczej innym aktem niż ustawa oraz art. 7 Konstytucji RP. Strona skarżąca podniosła, że wiążąca treść uchwały jest sprzeczna z jej uzasadnieniem, co czyni niezrozumiałym powody wydania przez organ negatywnego rozstrzygnięcia. Bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzono, iż Hotel "B" spełnia zapis art. 30 Ustawy o grach i zakładach wzajemnych, czyli jest usytuowany w odległości większej niż 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i ośrodków kultu religijnego oraz spełnia przesłanki art. 29 ust. 2 cyt. ustawy dotyczące lokalizacji salonu gier na automatach w mieście liczącym do 100 000 mieszkańców. Pomimo takich twierdzeń organ odmówił wydania pozytywnej opinii o lokalizacji dla wskazanego miejsca uruchomienia salonu gier. Z treści art. 32 ust. 1 pkt 15 cyt. ustawy wynika, że organ jest zobowiązany do wydania opinii w sprawie lokalizacji ośrodka gry, która stanowi niezbędny element wniosku dotyczącego uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Zatem stwierdzenie braku przesłanek negatywnych, przewidzianych w art. 30 cyt. ustawy, determinuje wyrażenie pozytywnej oceny miejsca prowadzenia gier. Tymczasem przedmiotem dyskusji radnych w odniesieniu do uchwały o lokalizacji salonu gier była ocena potrzeby i celowości funkcjonowania w O. salonu gier na automatach. W tej sytuacji zaskarżona uchwała rażąco narusza interes prawny strony skarżącej, gdyż uniemożliwia ubieganie się o zezwolenie na prowadzenie działalności przed organem powołanym do jego udzielenia. Rozstrzygnięcie wyrażające ocenę miejsca lokalizacji stanowi zagadnienie wstępne, bez którego nie jest możliwe wszczęcie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w postaci organizacji salonu gier na automatach bowiem negatywna opinia wyrażona przez radę gminy, wyklucza sens występowania z wnioskiem. Zdaniem strony skarżącej doszło także do przekroczenia kompetencji orzeczniczych organu samorządowego. Rada Miejska orzekając w uchwale w kwestiach zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności, rozstrzygnęła sprawę leżącą w kompetencji organu koncesyjnego, co skutkuje nieważnością takiego aktu. Spowodowało to również naruszenie konstytucyjnych wolności strony skarżącej gwarantowanych w art. 20 i 22 Konstytucji RP, mogących doznać jedynie ustawowych ograniczeń w przypadku zaistnienia przesłanek dopuszczalności takich ograniczeń wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto uchwała została podjęta w oparciu o subiektywne kryteria celowości istnienia projektowanego przedsięwzięcia na terenie miasta, a zatem pozaprawnych podstawach, co stanowi rażące naruszenie prawa. W tej sytuacji nie może zostać ona uznana za zgodną z art. 7 Konstytucji RP, w którym zawarto obowiązek działania organów zgodnie z treścią obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie podnosząc, że ustawodawca nie sprecyzował przesłanek lokalizacji ośrodka gier pozostawiając to swobodnemu uznaniu organu uprawnionemu do wydania opinii. Opinia rady gminy wydana w trybie art. 32 ust. 1 pkt 15 Ustawy o grach i zakładach wzajemnych jest tylko jednym z dokumentów, które musi przedstawić organowi koncesyjnemu podmiot ubiegający się o zezwolenie. Powyższy przepis nakazuje dołączyć do wniosku opinię rady gminy, nie zobowiązuje do dołączenia opinii pozytywnej. Zatem opinia negatywna nie pozbawia skarżącego możliwości uzyskania zezwolenia, gdyż nie jest ona wiążąca dla organu koncesyjnego i w tej sytuacji nie można się zgodzić, że wydanie opinii negatywnej ograniczyło swobodę działalności gospodarczej strony skarżącej. Organ wyjaśnił, że podejmując zaskarżoną uchwałę odniósł się jedynie do kwestii lokalizacji ośrodka gier w proponowanym przez wnioskodawcę miejscu. I chociaż radni w czasie sesji dyskutowali także nad zasadnością powstania salonu gier w mieście o wysokim bezrobociu, to głosowali oni nad uchwałą dotyczącą lokalizacji salonu gier na automatach w O., przy ul. "[...]" w Hotelu "B". Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla strony ma ostateczna treść uchwały, która nie musi posiadać uzasadnienia, gdyż brak jest takiego obowiązku prawnego. Przedmiotowa uchwała została przesłana do Urzędu Wojewódzkiego w treści oryginalnej bez uzasadnienia, natomiast w Biuletynie Informacji Publicznej błędnie zamieszczono uzasadnienie dotyczące projektu uchwały z opinią pozytywną. Po weryfikacji biuletynu błędną treść uzasadnienia usunięto. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny bada zaskarżone decyzje pod względem ich legalności, czyli zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd rozpoznając skargę dokonuje oceny, czy przy wydaniu aktów nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego. W art. 32 ust. 1 Ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm.) zostały określone niezbędne elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry w bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych. Punkt 15 tego przepisu stanowi, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Należy zgodzić się z organem, że opinia ta może być zarówno pozytywna jak i negatywna oraz z tym, że nawet opinia negatywna nie pozbawia skarżącego możliwości uzyskania zezwolenia, gdyż nie jest ona wiążąca dla organu wydającego zezwolenie. Jednakże z treści tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że opinia rady gminy wydana na jego podstawie powinna jedynie dotyczyć lokalizacji ośrodka gier. Ustawodawca nie sprecyzował przy tym przesłanek oceny tej lokalizacji, pozostawiając to swobodnemu uznaniu organu uprawnionemu do wydania opinii. Ta swoboda uznania może się jednak odnosić tylko do oceny proponowanego przez wnioskodawcę miejsca usytuowania ośrodka gier, a nie do innych przesłanek niezwiązanych z lokalizacją (wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r., II GSK 249/05, ONSAiWSA 2006/3/85). Przesłanki jakimi kierował się organ przy wydawaniu opinii wynikają zaś z uzasadnienia uchwały, które to uzasadnienie pozwala z kolei ocenić organowi wydającemu zezwolenie czy przesłanki te stoją na przeszkodzie wydaniu zezwolenia, o które ubiega się strona. Kryteria, którymi kieruje się organ przy wydawaniu zezwolenia nie muszą być bowiem tożsame z przesłankami, którymi kieruje się rada gminy podejmując uchwałę w sprawie proponowanej lokalizacji ośrodka gier. W przedmiotowej sprawie "A" Sp. z o.o. złożyła wniosek o pozytywne zaopiniowanie lokalizacji salonu gier na automatach w O. przy ul. "[...]" w Hotelu "B". Rada Miejska uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" zaopiniowała negatywnie lokalizację salonu gier w proponowanym miejscu. Jednakże w uchwale brak jest uzasadnienia wyjaśniającego, dlaczego zostało przez organ zajęte negatywne stanowisko. Należy zgodzić się z organem, że z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę gminy uchwał w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie lokalizacji ośrodka gry. Jednakże wykładnia przepisu art. 32 ust. 1 pkt 15 Ustawy o grach i zakładach wzajemnych musi uwzględniać także wykładnię systemową. W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej, przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasadą zaufania do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Zatem nie może być uznane za zgodne prawem działanie organu władzy publicznej, które choć mieści się w jego prawem określonych kompetencjach, to nosi znamiona arbitralności oraz nie poddaje się kontroli i nadzorowi. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, powoduje powstanie obowiązku motywowania rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej. Obowiązek ten jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Ponadto należy podkreślić, że obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 20006 r., II OSK 410/06, Wokanda 2006, nr 11, s. 38). W tej sytuacji należy uznać, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej, podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, uniemożliwia ocenę jej legalności. Brak uzasadnienia nie pozwala ocenić, jakimi motywami kierował się organ opiniując negatywnie lokalizację salonu gier na automatach w O. przy ul. "[...]" w Hotelu "B". Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się uzasadnienie podpisane za zgodność z oryginałem przez Podinspektora ds. Obsługi Rady Miejskiej, z którego wynika, że przesłanki ustawowe do lokalizacji salonu gier zostały spełnione jednakże dokument ten – jak podał organ w odpowiedzi na skargę – nie jest uzasadnieniem zaskarżonej uchwały a uzasadnieniem projektu uchwały z opinią pozytywną. Przyczyny podjęcia negatywnej uchwały nie zostały przez organ podane co wynika z protokołu nr "[...]" z sesji Rady Miejskiej z dnia "[...]", z odpowiedzi organu na skargę i oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz na mocy art. 200 powyższej ustawy zasądził od organu na rzecz strony skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania sądowego. Ponadto Sąd w oparciu o art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.