II SA/Ol 758/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 roku sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie świadczeń ze środków pomocy społecznej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji z dnia "[...]" roku, a także postanowienie Wójta Gminy z dnia "[...]" roku nr "[...]"; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że A. B. reprezentowana przez męża B.B. wystąpiła w dniu 21 czerwca 2005r. do Wójta Gminy z wnioskiem o przyzwanie pomocy finansowej do czasu odzyskania wyłudzonej nieruchomości dużej wartości z winy pracownika Urzędu Gminy - sekretarza W. Wniosła o przyznanie zasiłku: na zakup żywności w kwocie 500 zł, założenie centralnego ogrzewania w domy przy ul. "[...]", zakupienie materiałów do zabezpieczenia pokrycia dachu, sfinansowania rozpoczęcia nauki córki, wniesienia opłaty za zużytą wodę i energię elektryczną, zakupienie lekarstw oraz udzielenie zasiłku wyrównawczego. Wniosła nadto o wyłączenie na podstawie art. 24 § 3 w związku z jej pismami z dnia 14 stycznia 2005r. z wszczętego postępowania pracowników GOPS w "[...]"- p. C., p. C. i p. K. oraz Wójta Gminy "[...]" - p "[...]" oraz pracowników gminy p. W., p. A., p. Z. oraz p. R. Decyzją z dnia "[...]" r., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 105 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku strony, umorzyła postępowanie w sprawie stwierdzając, iż złożony wniosek jest kserokopią wniosku z dnia 15 maja 2005r., a ponieważ od czasu rozpatrzenia poprzedniego wniosku do złożonego obecnego nie zaszły żadne zmiany rozstrzygnięcie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" r. Nr "[...]" uchyliło tę decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wyjaśniając w motywach uzasadnienia, iż w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia "[...]" r., działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzyła postępowanie w sprawie udzielenia A.B. pomocy finansowej. W motywach uzasadnienia argumentowano, iż wobec braku możliwości przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego postępowanie w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" r. Nr "[...]", po rozpatrzeniu odwołania A. B., działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wyjaśniając w motywach uzasadnienia, iż okoliczność braku możliwości sporządzenia wywiadu środowiskowego nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w tej sprawie, gdyż A.B. nadal oczekuje przyznania pomocy na złożony przez nią wniosek i wskazane tam potrzeby, a jedynie brak współdziałania z organem pomocy społecznej może skutkować odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Nr "[...]" działający z upoważnienia Wójta Gminy Sekretarz Gminy odmówił wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej od rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 16 czerwca 2005r. Decyzją z dnia "[...]" r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy na podstawie zarządzenia Nr "[...]" z dnia "[...]" r. w sprawie upoważnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych, odmówił przyznania A. B. żądanej pomocy ze środków pomocy społecznej. W motywach decyzji organ wskazał, iż wielokrotnie pracownicy socjalni podejmowali bezskutecznie próby przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz uzyskania niezbędnych do rozpatrzenia wniosku dokumentów w postaci oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym - w dniach 23 listopada 2005r., 6 stycznia 2006r., 7 lutego 2006r. oraz 29 maja 2006r., Podniesiono, iż także wezwania strony skarżącej do wizyty w GOPS pozostawały bez odpowiedzi. Brak współdziałania strony uniemożliwia natomiast zbadanie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni, a tym samym zweryfikowania oraz określenia najskuteczniejszych form pomocy, również tych o charakterze obowiązkowym, które mogłyby być przyznane, a nie zostały przyznane tylko dlatego, że nie ma możliwości ustalenia czy do takich świadczeń rodzina wnioskodawczyni się kwalifikuje. Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik strony B.B., podnosząc, iż decyzja została wydana przez osobę, podlegającą wyłączeniu z mocy art. 24 § 3 Kpa od załatwienia niniejszej sprawy. Zarzucił organowi stronniczość, bezprawną inwigilację jego rodziny, mataczenie w sprawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi niepodlegającemu wyłączeniu w trybie art. 24 Kpa oraz zażądał udzielenia wnioskowanej pomocy. Decyzją z dnia "[...]" r. Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż brak współdziałania ze strony wnioskodawczyni, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, mogło stanowić podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Z tych też względów, w ocenie organu, decyzja będąca przedmiotem odwołania nie narusza prawa. Skoro pomoc może być przyznana w celu umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, to niewątpliwie najpierw winna być ustalona sytuacja wnioskodawczyni i jej rodziny, gdyż dopiero wówczas można ocenić, jakie potrzeby bytowe są konieczne do sfinansowania oraz czy osoba wymaga wsparcia. Odnosząc się do wskazanych zarzutów dotyczących braku obiektywizmu pracowników GOPS, organ stwierdził, iż są one gołosłowne, mają charakter pomówień, czy wręcz zniesławień osób, w stosunku do których zostały skierowane. Wywiódł, iż fakt, że pracownicy GOPS byli świadkami w toku postępowania karnego, czy też cywilnego, w którym stroną była wnioskodawczyni, nie daje podstawy do wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 Kpa. Kolegium omówiło kolejne przesłanki wyłączenia, określone ww. przepisem i stwierdziło, że okoliczności w nich wskazane nie występują w rozpoznawanej sprawie. Odnośnie przesłanki wyłączenia pracownika określonej art. 24 § 3 Kpa Kolegium wskazało, iż o wyłączeniu na tej podstawie orzeka z urzędu lub na wniosek bezpośredni przełożony pracownika. Z akt sprawy wynika, że bezpośredni przełożony pracowników GOPS nie znalazł podstawy do wyłączenia któregokolwiek pracownika, wydając w tym przedmiocie postanowienie z dnia "[...]" r. Nr "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło żadnych okoliczności mogących zakwestionować ocenę dokonaną tym postanowieniem. Organ podkreślił, iż mąż wnioskodawczyni nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracowników GOPS. Nie ma bowiem dowodów na to, iż wskazane przez stronę osoby złożyły fałszywe zeznania w sprawie karnej prowadzonej przeciwko A.B. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A.B., podnosząc argumenty wskazywane wcześniej w odwołaniu. Zarzuciła, iż Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną przez osobę podlegającą wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Stwierdziła, iż postanowienie o odmowie wyłączenia pracowników GOPS, nie dotyczy jej żądania, ponieważ ona wskazała imiennie osoby, co do których wniosła o wyłączenie. Wskazała okoliczności, które w jej ocenie uprawdopodobniają istnienie uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności pracowników GOPS. Stwierdziła, iż Kierownik C. oraz jej pracownice p. C. i p. K. zeznawały fałszywie przeciwko niej w postępowaniu karnym. Natomiast p. C. wszczyna awantury, szydzi z ubóstwa rodziny, nie pozwala na wypowiedzenie się w sprawie zarówno jej, jak i jej mężowi oraz zachowuje się arogancko. Podniosła, iż jej trudna sytuacja materialna jest następstwem poświadczenia nieprawdy przez Sekretarza Gminy p. W. Wskazała, iż Sekretarz Gminy rozstrzygnął w kwestii wyłączenia w stosunku do siebie samego. Zażądała dołączenia do akt sprawy pisma, w którym wniosła o wyłączenie p.W. Skarżąca oświadczyła ponadto, iż z jej strony nie jest możliwa żadna współpraca z powyższymi osobami. Zażądała wyegzekwowania wyłączenia wskazanych pracowników stosownie do art. 24 § 3 Kpa. Podniosła, że jest osobą niepełnosprawną i bezrobotną, znalazła się w trudnej sytuacji finansowej nie z własnej winy, dlatego też wnioskowana pomoc należy jej się z mocy prawa. W związku z tym domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i przeprowadzenia postępowania zgodnie z prawem, przez osoby niepodlegające wyłączeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kwestii wyłączenia pracowników organu Kolegium podkreśliło, iż postępowanie w tym zakresie prowadzone było wielokrotnie, a przyczyny wyłączenia były zawsze te same. Zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nie znajdowały podstaw do wyłączenia organu, czy też jego poszczególnych pracowników od załatwienia sprawy. Organ wskazał, że tego typu sprawy niejednokrotnie były także rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który oddalał skargi. Podał, iż w sprawach o sygn. akt "[...]" oraz "[...]" ze skargi W. P., Sąd podzielił argumenty Kolegium, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do wyłączenia pracowników, czy też organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwana dalej: ustawą ppsa.). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią podnoszoną przez stronę było to, że postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem pracowników, którzy podlegali wyłączeniu. Na wstępie należy stwierdzić, iż organom orzekającym w rzeczonej sprawie uszła uwadze okoliczność, że A. B. zażądała we wniosku z dnia 16 czerwca 2005r. nie tylko wyłączenia od udziału w tym postępowaniu imiennie wskazanych pracowników GOPS, tj. kierownika tego ośrodka p. C. i pracowników socjalnych p. C. i p. K., ale również sekretarza gminy p. W. oraz jego bezpośredniego przełożonego Wójta Gminy p. S. W tej sytuacji Wójt nie mógł rozstrzygać w przedmiocie wyłączenia wskazanych pracowników do czasu, dopóki o jego bezstronności nie orzekł organ do tego uprawniony, bowiem jego obiektywizm został również zakwestionowany przez stronę skarżącą. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje, iż przesłanki wyłączenia pracowników organów administracji określone w art. 24 Kpa, mają zastosowanie również wobec osób pełniących funkcje organu (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991r. sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, nr. 2, poz. 50). Dlatego też w przypadku zgłoszenia przez stronę na podstawie art. 24 § 3 kpa żądania wyłączenia pracowników urzędu gminy oraz wójta, który jest ich zwierzchnikiem służbowym oraz bezpośrednim przełożonym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, koniecznym jest, aby w drodze postanowienia rozstrzygnięte zostało najpierw żądanie dotyczące wyłączenia wójta. Przepis art. 24 § 3 Kpa stanowi, iż wypowiedzieć się w tym przedmiocie powinien "bezpośredni przełożony pracownika". Należy jednakże zwrócić uwagę na okoliczność, iż wielostopniowa struktura samorządu terytorialnego nie odpowiada założeniom Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem wójt (burmistrz, czy prezydent miasta) nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego służbowego, może on być pozbawiony piastowanego urzędu tylko z woli wyborców. W związku z tym przez pojęcie "bezpośredniego przełożonego" należy rozumieć organ wyższego stopnia stosownie do art. 17 Kpa. Dlatego też organem właściwym do rozstrzygania w kwestii ewentualnego wyłączenia wójta będzie odpowiednio do rodzaju załatwianej sprawy - samorządowe kolegium odwoławcze lub wojewoda (por. W. Chróścielewski w glosie do wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r. SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188). Nie do zaakceptowania w ocenie Sądu jest "samowyłączenie" się wójta, jak i innych pracowników, co w rozpoznawanej sprawie uczynił Sekretarz Gminy, wydając z upoważnienia Wójta Gminy postanowienie w przedmiocie odmowy wyłączenia pracowników GOPS, chociaż jego odsunięcia od sprawy A. B. również się domagała. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż najpierw Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno w tej sprawie przeprowadzić postępowanie incydentalne, zmierzające do ustalenia, czy wobec Wójta Gminy p. S. nie zachodziły przesłanki uzasadniające jego wyłączenie w myśl art. 24 § 3 Kpa i wydać w tym przedmiocie stosowne postanowienie. Dopiero wówczas, o ile organ wyższego stopnia nie znalazłby podstaw do wyłączenia wójta, organ ten mógł orzekać w stosunku do podległych mu pracowników. Natomiast ze znajdującego się w aktach administracyjnych postanowienia z dnia "[...]"r. wynika, iż Sekretarz Gminy działając z upoważnienia Wójta tej Gminy odmówił wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W sprawie tej doszło zatem do kuriozalnej sytuacji, w której wójt wprawdzie bezpośrednio nie orzekał, ale "za wójta", działając z jego upoważnienia postanowienie wydał sekretarz gminy, który również nie mógł orzekać w sprawie wobec braku w stosunku do niego stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia. Zatem de facto wójt gminy sam przesądził o swojej bezstronności. Tym samym naruszona została obowiązująca w prawie podstawowa zasada nemo iudex in causa sua, czyli nikt nie może być sędzią we własnej sprawie. Pod rozwagę organów orzekających w sprawie poddać także należy, czy w sprawie wyłączenia pracowników może orzekać osoba działająca z upoważnienia wójta, skoro przepis art. 24 § 3 Kpa obowiązek orzekania o wyłączeniu nakłada na bezpośredniego przełożonego pracownika. Postanowienie w tej kwestii powinno także zawierać imienne wskazanie osób, których dotyczy, natomiast za nieprawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia "[...]" r., którym odmawia się wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, bez podania imion i nazwisk tych pracowników. Należy zauważyć, iż wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji procesowych, które służą urzeczywistnieniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 kpa). A.B. wyraźnie artykułuje brak zaufania do wskazanych powyżej osób. Dlatego też, aby wójt mógł rozstrzygać w kwestii wyłączenia pracowników GOPS, musi być najpierw, przy zachowaniu zasad rzetelnej procedury w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzone postępowania incydentalne co do jego bezstronności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie przesądza o zasadności czy niezasadności wniosku o wyłączenie pracowników, ale rozpoznanie tej kwestii wymaga zachowania reguł postępowania administracyjnego, zarówno co do właściwości organów jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uchybienie tej powinności stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji i postanowienia odmawiającego wyłączenia pracowników, gdyż bez ustalenia, czy osoby orzekające w sprawie nie są wyłączone od jej rozpoznania - a to wynikać może jedynie z postanowienia ich bezpośredniego przełożonego, który także nie może być wyłączony od orzekania - nie jest możliwa merytoryczna ocenia legalności wydanych w sprawie decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił postanowienie Wójta Gminy z dnia "[...]" r., Nr "[...]". Stosownie zaś do art.152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonane. Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok nie jest jeszcze prawomocny. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.