II SA/Ol 860/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. uchyla postanowienie Wójta Gminy z "[...]" roku, Nr "[...]"; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że w dniu 17 października 2005r. A. B. reprezentowana przez męża B. B. złożyła wniosek do Urzędu Gminy o udzielenie pomocy materialnej i finansowej w postaci pieców i opału na zimę, obuwia dla całej rodziny po trzy pary, opłacenia energii elektrycznej, przyznania kwoty 500 zł na zakup żywności oraz środków na realizację recept. Ponadto, powołując się na swoje pismo z dnia 14 stycznia 2005r., strona wniosła o wyłączenie od udziału w postępowaniu Wójta Gminy pana S., Sekretarza Gminy pana W., pracowników gminy pana A. i panią R. oraz Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej panią C. i pracowników socjalnych panią C. i K. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Nr "[...]" Sekretarz Gminy, działając z upoważnienia wójta odmówił wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Decyzją z dnia "[...]" r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia wójta odmówił przyznania żądanej pomocy. W motywach decyzji organ wskazał, iż wielokrotnie pracownicy socjalni podejmowali bezskuteczne próby przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz uzyskania niezbędnych do rozpatrzenia wniosku dokumentów w postaci oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Podniósł, iż brak współdziałania strony uniemożliwia zbadanie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni i tym samym zweryfikowania oraz określenia form pomocy, również tych o charakterze obowiązkowym, które mogłyby być przyznane, a nie są, gdyż nie ma możliwości ustalenia czy do takich świadczeń rodzina A. B. się kwalifikuje. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik strony B. B., podnosząc, iż decyzja została wydana przez osobę, podlegającą wyłączeniu z mocy prawa od załatwienia przedmiotowej sprawy. Zarzucił organowi stronniczość, bezprawną inwigilację jego rodziny, uzyskiwanie informacji bez zgody strony, mataczenie w sprawie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi niepodlegającemu wyłączeniu w rozumieniu art. 24 kpa oraz zażądał udzielenia wnioskowanej pomocy. Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż brak współdziałania ze strony wnioskodawczyni, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, mogło stanowić podstawę odmowy przyznania świadczeń. Z tych też względów, w ocenie organu, decyzja będąca przedmiotem odwołania nie narusza prawa. Odnosząc się do podniesionych zarzutów, dotyczących braku obiektywizmu pracowników GOPS, organ stwierdził, iż są one gołosłowne, mają charakter pomówień, czy wręcz zniesławień osób, w stosunku do których zostały skierowane. Wywiódł, iż fakt, że pracownicy GOPS byli świadkami w toku postępowania karnego, czy też cywilnego, w którym stroną była wnioskodawczyni, nie daje podstawy do wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 kpa. Kolegium omówiło kolejne przesłanki wyłączenia, określone tym przepisem i stwierdziło, że okoliczności w nich wskazane nie występują w rozpoznawanej sprawie. Odnośnie do przesłanki wyłączenia z art. 24 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało, iż o wyłączeniu na tej podstawie orzeka z urzędu lub na wniosek bezpośredni przełożony pracownika. Z akt sprawy wynika, że bezpośredni przełożony pracowników GOPS nie znalazł podstaw do wyłączenia któregokolwiek pracownika, wydając w tym przedmiocie postanowienia z dnia "[...]" r. znak: "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło żadnych okoliczności mogących zakwestionować ocenę dokonaną w tym postanowieniu. Organ podkreślił, iż pełnomocnik strony nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracowników GOPS. Nie ma bowiem dowodów na to, iż wskazane przez wnioskodawczynię osoby złożyły fałszywe zeznania. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. B., powołując argumenty podnoszone wcześniej w odwołaniu. Zarzuciła, iż Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną przez osobę podlegającą wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Stwierdziła, iż postanowienie o odmowie wyłączenia pracowników GOPS, nie dotyczy jej żądania, ponieważ ona wskazała imiennie osoby, co do których wniosła o wyłączenie. Wskazała okoliczności, które w jej ocenie uprawdopodobniają istnienie wątpliwości co do bezstronności pracowników GOPS. Stwierdziła, iż pani C., C. i K. zeznawały fałszywie przeciwko niej w postępowaniu karnym. Natomiast pani C. wszczyna awantury, szydzi z ubóstwa rodziny, nie pozwala na wypowiedzenie się w sprawie zarówno jej, jak i jej mężowi oraz zachowuje się arogancko. Podniosła, iż jej trudna sytuacja materialna jest następstwem poświadczenia nieprawdy przez Sekretarza Gminy pana W. Wskazała, iż Sekretarz Gminy rozstrzygnął w kwestii wyłączenia w stosunku do siebie samego. Zażądała dołączenia do akt sprawy pisma, w którym wniosła o wyłączenie pana W. Skarżąca oświadczyła ponadto, iż z jej strony nie jest możliwa żadna współpraca z powyższymi osobami. Zażądała wyegzekwowania wyłączenia wskazanych pracowników stosownie do art. 24 § 3 kpa. Podniosła, że jest osobą niepełnosprawną i bezrobotną, znalazła się w trudnej sytuacji finansowej nie z własnej winy, dlatego też wnioskowana pomoc należy jej się z mocy prawa. W związku z tym domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i przeprowadzenia postępowania zgodnie z prawem, przez osoby niepodlegajace wyłączeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kwestii wyłączenia pracowników organu Kolegium podkreśliło, iż postępowanie w tym przedmiocie prowadzone było wielokrotnie, a przyczyny wyłączenia były zawsze te same. Zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nie znajdowały podstaw do wyłączenia organu czy też jego poszczególnych pracowników od załatwienia sprawy. Organ wskazał, że tego typu sprawy niejednokrotnie były także rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który oddalał skargi. Podał, iż w sprawach o sygn. akt "[...]" oraz "[...]" ze skargi B. B., Sąd podzielił argumenty Kolegium, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do wyłączenia pracowników, czy też organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z przyczyn formalnych. Stwierdzić należy, iż uszło uwadze organów orzekających w niniejszej sprawie, że A. B. zażądała nie tylko wyłączenia od udziału w postępowaniu imiennie wskazanych pracowników GOPS, tj. kierownika tego ośrodka panią C. i pracowników socjalnych panie C. i K., ale również sekretarza gminy pana W. oraz ich bezpośredniego przełożonego Wójta Gminy pana S. W tej sytuacji wójt nie mógł rozstrzygać w przedmiocie wyłączenia wskazanych pracowników do czasu, dopóki o jego bezstronności nie orzekł organ do tego uprawniony, bowiem jego obiektywizm został również zakwestionowany przez A. B. Uzasadnionym jest wyjaśnić, iż przesłanki wyłączenia pracowników organów administracji, wskazane w art. 24 kpa, mają zastosowanie również wobec osób pełniących funkcje organu. Dlatego też w przypadku zgłoszenia przez stronę na podstawie art. 24 § 3 kpa żądania wyłączenia pracowników urzędu gminy oraz wójta, który jest ich zwierzchnikiem służbowym oraz bezpośrednim przełożonym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, koniecznym jest, aby w drodze postanowienia rozstrzygnięte zostało najpierw żądanie dotyczące wójta. Przepis art. 24 § 3 kpa, stanowi, iż wypowiedzieć się w tym przedmiocie powinien "bezpośredni przełożony pracownika". W tym względzie należy zauważyć, iż wielostopniowa struktura samorządu terytorialnego nie odpowiada założeniom kodeksu, bowiem wójt (burmistrz, czy prezydent miasta) nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego służbowego, może on być pozbawiony piastowanego urzędu tylko z woli wyborców. W związku z tym przez pojęcie "bezpośredniego przełożonego" należy rozumieć organ wyższego stopnia stosownie do art. 17 kpa. Dlatego też organem właściwym do rozstrzygania w kwestii ewentualnego wyłączenia wójta będzie odpowiednio do rodzaju załatwianej sprawy – samorządowe kolegium odwoławcze lub wojewoda (por. W. Chróścielewski w glosie do wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r. SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188). Nie jest zatem dopuszczalne "samowyłączenie" się wójta, jak i innych pracowników, co w rozpoznawanej sprawie uczynił sekretarz gminy, wydając z upoważnienia wójta postanowienie w przedmiocie odmowy wyłączenia, chociaż jego odsunięcia od sprawy skarżąca się również domagała. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż najpierw Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było przeprowadzić postępowanie incydentalne, zmierzające do ustalenia, czy wobec Wójta Gminy pana S. nie zachodziły przesłanki uzasadniające jego wyłączenie w myśl art. 24 § 3 kpa i wydać w tym przedmiocie postanowienie. Dopiero wówczas, o ile organ wyższego stopnia nie znalazłby podstaw do wyłączenia wójta, organ ten mógł orzekać w stosunku do podległych mu pracowników. Natomiast ze znajdującego się w aktach administracyjnych postanowienia z dnia "[...]" r. wynika, iż Sekretarz Gminy działając z upoważnienia wójta tej gminy odmówił wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Doszło zatem do kuriozalnej sytuacji, w której wójt wprawdzie bezpośrednio nie orzekał, ale "za wójta", działając z jego upoważnienia postanowienie wydał sekretarz gminy, który również nie mógł orzekać w sprawie wobec braku w stosunku do niego stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia. Zatem de facto wójt gminy sam przesądził o swojej bezstronności. Tym samym naruszona została obowiązująca w prawie podstawowa zasada, wyrażona w paremii łacińskiej nemo iudex in causa sua, czyli nikt nie może być sędzią we własnej sprawie. Pod rozwagę organów orzekających w sprawie poddać także należy, czy w sprawie wyłączenia pracowników może orzekać osoba działająca z upoważnienia wójta, skoro przepis art.24§3 kpa obowiązek orzekania o wyłączeniu nakłada na bezpośredniego przełożonego pracownika. Postanowienie w tej kwestii powinno także zawierać imienne wskazanie osób, których dotyczy, natomiast za nieprawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia "[...]" r., którym odmawia się wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, bez podania imion i nazwisk tych pracowników. Należy zauważyć, iż wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji procesowych, które służą urzeczywistnieniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 kpa). A. B. wyraźnie artykułuje brak zaufania do wskazanych powyżej osób. Dlatego też, aby wójt mógł rozstrzygać w kwestii wyłączenia pracowników GOPS, musi być najpierw, przy zachowaniu zasad rzetelnej procedury w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzone postępowania incydentalne co do jego bezstronności. Wojewódzki Sąd Administracyjny oczywiście nie przesądza o zasadności czy niezasadności wniosku o wyłączenie pracowników, ale rozpoznanie tej kwestii wymaga zachowania reguł postępowania administracyjnego, zarówno co do właściwości organów jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia. . Uchybienie tej powinności stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji i postanowienia odmawiającego wyłączenia pracowników. Bowiem bez ustalenia, czy osoby orzekające w sprawie nie są wyłączone od jej rozpoznania, a to wynikać może jedynie z postanowienia ich bezpośredniego przełożonego, który także nie może być wyłączony od orzekania, nie jest możliwa merytoryczna ocenia legalności wydanych w sprawie decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił postanowienie Wójta Gminy z dnia "[...]" r., Nr "[...]". Stosownie zaś do art.152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Oznacza to, iż decyzje te nie wywołują skutków prawnych, które wynikają z ich rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok nie jest jeszcze prawomocny. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.