III SA/Wa 2049/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko,, asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant A.K., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi G.N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) maja 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) lutego 2006 r., nr(...), 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia 13.01.2006r. G.N. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek. Oświadczyła, że nieprawidłowości polegające na opłacaniu składek na Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zamiast opłacaniu składek na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako "Zakład") wystąpiły bez jej winy. Wskazała, że dochody z prowadzonej działalności gospodarczej wynoszą 500 zł miesięcznie i są przeznaczane na bieżące potrzeby. Jej mąż otrzymuję rentę w kwocie 881 zł brutto. Natomiast wydatki miesięczne jej rodziny wynoszą 2.002 zł. W związku z trudnościami finansowymi Zobowiązana podkreśliła, że nie jest w stanie wykupić wszystkich leków oraz korzysta ze wsparcia rodziny i znajomych. Decyzją z dnia (...) lutego 2006r. Zakład odmówił G.N. umorzenia należności z tytułu należności składkowych na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", zaległości z tytułu składek mogą być umarzane przede wszystkim w przypadkach stwierdzenia nieściągalności składek z powodu braku dochodu lub majątku, z którego można dochodzić zaległe składki. Zdaniem organu takie okoliczności w stosunku do G.N. nie występują, ponieważ Zobowiązana nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochody. Mąż Zobowiązanej otrzymuje świadczenie rentowe, a w związku z przedmiotowymi zaległościami nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne i nie stwierdzono nieściągalności należności składkowych. Ponadto G.N. posiada nieruchomość, która może stanowić zabezpieczenie nieuregulowanych należności składkowych. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu nie wyczerpano jeszcze wszystkich możliwości spłaty zadłużenia, tak więc decyzja umorzeniowa byłaby przedwczesna. Organ wskazał, że umorzenie należności składkowych będzie miało w przyszłości negatywny wpływ na świadczenia emerytalno-rentowe Zobowiązanej. Jako kolejny argument przemawiający za 1 Sygn. akt III SA/Wa 2049/06 wydaniem decyzji odmawiającej umorzenia zaległości składkowych organ wskazał na fakt, iż Zakład ma na uwadze nie tylko możliwości płatnicze dłużnika, ale również dobro Funduszu Ubezpieczeń Społecznych., gdzie ograniczenie wpływów nie może być uzależnione od trudności finansowych płatnika. Zdaniem organu brak dochodów pozwalających na opłacenie zaległych składek nie stanowi wystarczającej przesłanki do automatycznego umorzenia zobowiązań finansowych wobec Zakładu, gdyż w takich przypadkach istnieje możliwość ratalnej spłaty długu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G.N. ponowiła prośbę o umorzenie należności składkowych. Podkreśliła, że nieprawidłowości polegające na opłacaniu składek na Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zamiast opłacaniu składek na rzecz Zakładu wystąpiły bez jej winy. Wyraziła swoje oburzenie na obciążanie jej błędami popełnionymi przez profesjonalne podmioty zarządzające świadczeniami społecznymi. Wskazała, że konieczność zapłaty zaległych składek spowoduje upadłość jej firmy, rodziny oraz pracowników, a przeprowadzenie egzekucji z nieruchomości może doprowadzić do bezdomności jej rodziny i obciążenia Państwa kosztami pomocy społecznej. Prezes Zakładu decyzją z dnia (...) maja 2006r. nr (...) postanowił nie umorzyć należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Stwierdził, że obawa Zobowiązanej, iż w związku z koniecznością zapłaty zaległych składek może spowodować upadłość jej firmy, likwidację szkoleń młodocianych pracowników, bezdomność jej rodziny, zgodnie z prawem nie stanowi wystarczającej podstawy do umorzenia przedmiotowych należności. Podkreślił, że przy rozpatrywaniu wniosku miał na uwadze nie tylko możliwości płatnicze G.N., ale przede wszystkim dobro Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i pozostałych funduszy. Prezes Zakładu uznał, że Zobowiązana nie spełnia przesłanek określonych wart. 28 u.s.u.s., gdyż nie było jeszcze prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne, a więc nie była jeszcze stwierdzona przesłanka całkowitej nieściągalności. Poza tym G.N. jest właścicielką nieruchomości, która będzie stanowić zabezpieczenie przedmiotowego zadłużenia. Organ wskazał, iż Zobowiązana osiąga dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, a jej mąż 2 Sygn. akt III SA/Wa 2049/06 pobiera świadczenie rentowe, istnieje zatem możliwość spłaty przedmiotowego zadłużenia w układzie ratalnym. W skardze z dnia [...] czerwca 2006r. G.N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w celu uwzględnienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Podkreśliła, że nieprawidłowości polegające na opłacaniu składek na Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zamiast opłacania składek na rzecz Zakładu były spowodowane niewłaściwym działaniem Organów Państwa. Napiętnowała działanie Prezesa Zakładu, który nie ustosunkował się do okoliczności powstania przedmiotowych zaległości. Zdaniem G.N. Organy Państwa przerzucają obowiązek starannego działania na rzecz obywateli, a powinny one dokładnie i w stosownym czasie informować zwykłych ludzi o ciążących na nich obowiązkach. Utrzymywała, iż nie powinna być karana poprzez zabranie jej całego dorobku życiowego za niekompetencje urzędników. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Poddając ocenie zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż jest ona na tyle wadliwa, że nie może ostać się w obrocie prawnym. Przede wszystkim narusza ona w sposób istotny art. 138 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.". Wydana ona została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc w trybie 3 Sygn. akt III SA/Wa 2049/06 odwoławczym, ale zawarte w mej rozstrzygnięcie jest niezgodne z normą tego przepisu. Przepisu art. 138 § l k.p.a. nie wskazano w podstawie prawnej decyzji, a jak już powiedziano, przepis ten stanowi podstawę rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 zdanie trzecie u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Przyjąć zatem należy, iż brak powołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § l k.p.a. jest przeoczeniem lub niedbalstwem. W rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, podjęto więc rozstrzygnięcie, jakie zostało zastrzeżone dla organu I instancji. Tymczasem przepis art. 138 § l k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, jakie rozstrzygnięcia mogą być wydane przez organ odwoławczy - i tak, może on wydać decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Zatem niedopuszczalne jest wydanie w trybie odwoławczym decyzji orzekającej sprawę co do meritum, bez uprzedniego uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, podobnie jak niedopuszczalne jest, nawet po uchyleniu decyzji organu I instancji, wydanie rozstrzygnięcia takiego samego, jakie było wydane w zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie Prezes ZUS nie dość, że wydał decyzję o rozstrzygnięciu zastrzeżonym dla organu I instancji, to jeszcze pominął część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Zakładu, tj. w zakresie dotyczącym Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zwrócenia uwagi wymaga więc, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji i organ odwoławczy zakresu tego nie może zmieniać. Poza tym Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Miał przy tym na względzie, iż decyzje w zakresie umorzenia należności są decyzjami podejmowanymi na zasadzie tzw. uznania administracyjnego - wystąpienie przesłanki określonej wart. 28 ust. 4 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej zwanego "rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003r.", nie skutkuje automatycznym umorzeniem należności. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2 - 4. W tych ostatnich przepisach oraz w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. 4 Sygn. akt III SA/Wa 2049/06 określone zostały przesłanki, których zaistnienie może spowodować umorzenie należności. Oznacza to, że do Zakładu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, jednakże wyboru tego nie może cechować dowolność. Sąd nie może zatem nakazać organowi rentowemu umorzenia należności i z tego względu nie może uczynić zadość wnioskowi skargi o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu uwzględnienia wniosku o umorzenie. Sądowa kontrola w tego typu sprawach, w tym i w niniejszej, polega przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przede wszystkim sprawdził, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podniesionych przez skarżącą, czy zebrał pełny materiał dowodowy i nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a więc z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Trzeba ponadto podnieść, że duże znaczenie ma należyte uzasadnienie decyzji, które służy realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron (art. 8 i art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. l i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednak wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz 5 Sygn. akt III SA/Wa 2049/06 Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż Kodeksu. Dotyczy to również postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie podstępowania administracyjnego. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. W konsekwencji decyzje wydane przez Prezesa Zakładu i Zakład oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez k.p.a. W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagają uzasadnienia obu decyzji wydanych w rozpoznanej sprawie, uzasadnienie jest bowiem jednym z integralnych elementów decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika wprost z art. 107 § 1 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie ważną rolę. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic tego uznania. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej wart. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania 6 Sygn. akt III SA/Wa 2049/06 przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie zarówno Zakład, jak i Prezes ZUS w uzasadnieniach swoich decyzji skupili się wyłącznie na przesłance umorzenia należności określonej w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Nie rozważyli sytuacji skarżącej w świetle przesłanek określonych w § 3 ust. l rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., przez co nie można uznać, iż sprawa została dogłębnie rozpoznana w oparciu o wszystkie przepisy regulujące kwestię umorzenia należności z tytułu składek. Poprzestali na ogólnikowym stwierdzeniu, iż zobowiązana osiąga dochody z działalności gospodarczej, nie wskazując na ich wysokość, jakby nie miała ona żadnego znaczenia oraz na fakt posiadania przez jej małżonka świadczenia rentowego. Nie sposób zatem uznać, aby takie uzasadnienia decyzji spełniały wymogi określone wart. 107 § 3 k.p.a. i były zgodne z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że organ administracji ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić swoje stanowisko w sprawie, poddać rozważaniom argumenty podnoszone przez stronę, odnieść je do norm wynikających z przepisów prawa i wskazać powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Bez wątpienia ogólnikowe stwierdzenia nie wypełniają wymagań budowy uzasadnienia decyzji administracyjnej. Niezbędna jest bowiem analiza stanu majątkowego, w ramach której należy wziąć pod uwagę wysokość zobowiązań, wysokość miesięcznych wydatków, zdolność do osiągania dochodu, itp. - w zestawieniu z rzeczywistymi dochodami osiąganymi przez stronę. Konieczne jest dokonanie oceny, w jaki sposób przywołane przez stronę okoliczności mogą wpłynąć na jej zdolności płatnicze i możliwość wywiązania się z zobowiązań. Żadna z wydanych w niniejszej sprawie decyzji takich elementów nie zawiera, podobnie jak brak w nich odniesienia do przedłożonych przez skarżącego dowodów. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, że organy nie rozpatrzyły wnikliwie i wszechstronnie niniejszej sprawy, a więc wadliwie oceniły sytuację faktyczną, w jakiej znajduje się skarżący. W świetle zasady zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej wart. 8 k.p.a., takie działanie organu z całą pewnością nie służy przedmiotowej zasadzie. Stoi też w oczywistej sprzeczności z obowiązkami, jakie ciążą na organie załatwiającym sprawę w ramach dyspozycji art. 7 i art. 77 § l k.p.a. 7 Sygn. akt III SA/Wa 2049/06 Nadto, w myśl dyspozycji art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Pominięcie w tej ocenie ważkich dla sprawy okoliczności skutkuje naruszeniem tego przepisu. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wydane rozstrzygnięcia niosą w sobie cechę dowolności działania, me zaś dopuszczalnego prawem działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości, w szczególności ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym wart. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Zakładu z dnia 27.02.2006r. nie mogą być wykonane w całości. 8