II OSK 836/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1267/06 w sprawie ze skargi T. S., J. S., S. S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r. VII SA/Wa 1267/06 oddalił skargę wniesioną przez T. S., J. S., S. S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydaną w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] sierpnia 1988 r. zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono B. R. pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego na działce położonej w L. przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę L. w dniu [...] stycznia 1989 r. Następnie rozstrzygnięcie Wojewody zaskarżono do Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Lublinie, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 1989 r., sygn. akt SA/Lu 194/89, skargę oddalił. Wyrok ten w wyniku rewizji nadzwyczajnej został uchylony przez Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 11 października 1990 r., sygn. akt IIIARN 15/90. W dalszym toku postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 1991 r. SA/Lu 629/90 uchylił decyzję organu odwoławczego, a następnie Wojewoda L. decyzją z dnia [...] marca 1991 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 1994 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] marca 1991 r. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] maja 1996 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1988 r. złożył T. S. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda L. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody podzielając stanowisko, że podstawę odmowy stanowi wystąpienie przeszkody o charakterze przedmiotowym, a polegającej na wcześniejszym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T., J., S. i A. S. domagali się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wyrażenia opinii prawnej, zobowiązującej organ do wszczęcia postępowania nieważnościowego zarówno co do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1988 r. jak i decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1988 r. Zdaniem skarżących odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego jest sprzeczna ze stanem faktycznym i została wydana bez wyczerpującej oceny materiału dowodowego. W ich ocenie decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1988 r. nadal funkcjonuje w obrocie prawnym a organy powinny stwierdzić jej nieważność. W uzupełnieniu skargi opisali decyzje wydane w sprawie i podnieśli, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji nastąpiła na skutek nie zbadania dogłębnie sprawy oraz nie rozpatrzenia wyczerpująco materiału dowodowego. Organy, w oparciu o takie wadliwe postępowanie, wysnuły wniosek, że chodzi jedynie o pomyłkę, podczas gdy ich działanie związane jest z bezprawnym wydaniem pozwolenia na budowę – bez zgody współwłaścicieli nieruchomości. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy organ, przed wszczęciem postępowania, zobligowany jest do zbadania, czy nie zaistniały w sprawie negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe, które uniemożliwiałyby pozytywne rozpatrzenie takiego wniosku. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygnięciem mającym podlegać kontroli w postępowaniu nieważnościowym była decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] sierpnia 1988 r. Decyzja ta, jak wynika z akt administracyjnych, po przeprowadzonej kontroli instancyjnej (decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 1989 r.), a następnie kontroli sądowej (wyrok NSA Oddz. Zamiejscowy w Lublinie z dnia 27 czerwca 1989 r. uchylony w wyniku rewizji nadzwyczajnej wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r. i następnie kolejny wyrok NSA Oddz. Zamiejscowy w Lublinie z dnia 22 stycznia 1991 r. uchylający decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 1989 r.) ponownie była przedmiotem rozpoznania przez organ wojewódzki, który uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...] marca 1991 r. Z kolei ta decyzja stała się przedmiotem postępowania nieważnościowego, a następnie sądowego (wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r. oddalający skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] marca 1991 r.), co spowodowało, że decyzja o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego z 1988 r. stała się ponownie przedmiotem rozpoznania przez organ wojewódzki. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] maja 1996 r. ponownie uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1988 r. oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji, wskazując, że stało się ono bezprzedmiotowe, bo jak już wskazał Sąd, obiekt został wybudowany. Decyzja ta stała się ostateczna, a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1988 r. przestała istnieć w obrocie prawnym. Spowodowane wnioskiem skarżących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] maja 1996 r., pod kątem naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., zakończyło się odmową stwierdzenia nieważności (decyzja GINB z dnia [...] lutego 1998 r. utrzymana w mocy przez ten sam organ dnia [...] marca 1998 r.; skarga sądowa odrzucona wyrokiem NSA z dnia 12 maja 2000 r. IV SA 847/98). Kolejne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1988 r., objęte kontrolą sądową w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończyło się decyzją z dnia [...] marca 2006 r. utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją. W związku z podnoszonym przez skarżących zarzutem, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...] znajduje się w obrocie prawnym i nie jest tożsama z decyzją uchyloną przez Wojewodę L. w dniu [...] maja 1996 r. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że jest to tylko błąd w oznaczeniu. Analiza uzasadnień każdego rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiotowej sprawie pozwala przyjąć, że pomimo błędnego oznaczenia, w rzeczywistości przedmiotem weryfikacji za każdym razem była decyzja z dnia [...] sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę. Sąd poparł stanowisko organu nadzorczego, że brak w obrocie w/w decyzji stanowi przeszkodę przedmiotową dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. T. S., reprezentowany przez radcę prawnego K. B., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 157 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie na skutek przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1988 r. przestała istnieć w obrocie prawnym; 2) naruszenie przepisów postępowanie, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie i nie rozpatrzenie przez Sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów skargi, nie podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W uzasadnieniu podał, że skarżący udowodnili w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, iż decyzja Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę nie jest tożsama z decyzją uchyloną przez Wojewodę L. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uzasadnił dlaczego, mimo nagromadzenia wielkiej ilości istotnych różnic między decyzjami, uznał, że Wojewoda w dniu [...] maja 1996 r. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 1988 r., a nie decyzję z dnia [...] sierpnia 1989 r. Tymczasem jak jednoznacznie wynika z decyzji Wojewody L. z dnia [...] marca 2006 r., uchylona została decyzja z dnia [...] sierpnia 1989 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu oraz udzielenia B. R. pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego na terenie położonym w L. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]). Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd w zaskarżonym wyroku pominął zarzut świadomego działania organu wojewódzkiego, udowodniony przez skarżących utratą ważności – w myśl art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym - decyzji o lokalizacji z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...], przez co z mocy prawa odpadła już wówczas podstawa do dalszego istnienia w obiegu prawnym decyzji w sprawie ponownego zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją lokalizacyjną. Decyzja lokalizacyjna utraciła ważność po trzech latach od jej wydania, ponieważ inwestor nie przedstawił w tym okresie prawa do dysponowania nieruchomością. Niemal bezpośrednio po utracie ważności decyzji, gdy sprawa trafiła do Wojewody, tan zajął się już całkiem inna decyzją, różniąca się od tej z dnia [...] sierpnia 1988 r. właśnie tym, że nie zawierała w swojej osnowie powołania się na decyzję lokalizacyjną. Wojewoda trzymał się potem opisu przedmiotu sprawy wprowadzonego decyzją z dnia [...] marca 1991 r. i nie zmienił swojego stanowiska, gdy strony oraz sąd administracyjny powoływały się na decyzję organu pierwszej instancji o przedmiocie i numerze jak w dacie [...] sierpnia 1988 r. W następstwie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu postępowania doszło od niewłaściwego zastosowania art. 157 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego organ winien wydać decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nie został ona uchylona i pozostaje w obiegu prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie i nie rozpatrzenie przez Sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów skargi, nie podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji dokonał analizy uzasadnień rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie i doszedł do przekonania, że każdorazowo, pomimo błędnego oznaczenia, przedmiotem weryfikacji była decyzja z dnia [...] sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę, która w 1996 r., a więc wiele lat przed złożeniem wniosku o stwierdzenie jej nieważności została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem Sąd pierwszej instancji rozpoznał zarzut skargi kwestionujący fakt wyeliminowania decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na zbadaniu tożsamości sprawy, opierając się w sposób prawidłowy na analizie uzasadnień wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do zarzutów strony skarżącej, wskazującej na pewne różnice w określeniu przedmiotu sprawy w decyzji Wojewody L. z dnia [...] marca 1991 r. w stosunku do przedmiotu określonego w decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r., jednakże kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tożsamości sprawy nie ustala się bowiem wyłącznie przez pryzmat daty decyzji, jej numeru oraz sposobu określenia jej przedmiotu. Są to oczywiście elementy istotne, lecz pewnego rodzaju błędy w dacie decyzji i jej numerze, jak również różnice w sposobie określenia przedmiotu sprawy nie czynią określonej sprawy administracyjnej inną sprawą. W przypadku tego typu rozbieżności należy ustalić tożsamość sprawy w oparciu o pełną treść rozstrzygnięcia, bądź rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie, z uwzględnieniem materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych. Tak też postąpił Sąd pierwszej instancji, który dysponował aktami administracyjnymi i w oparciu o ten materiał dokonał analizy treści wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1988 r. W konsekwencji Sąd odniósł się do zarzutu skargi. Pozostałe zagadnienia, stanowiące w istocie rzeczy uzasadnienie prezentowanego w sprawie stanowiska strony skarżącej, co do istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. nie miały istotnego znaczenia w sprawie. Dlatego też brak szerszego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do tych kwestii nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zaskarżony wyrok wydał w oparciu o art. 151 p.p.s.a., a zatem wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia jak również podał jej wyjaśnienie, które stanowi w tym przypadku cała część rozważań prowadzących do stwierdzenia, iż organy administracji zasadnie uznały, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1988 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, co stanowi przeszkodę przedmiotową dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za zasadny. Również niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 157 § 3 k.p.a. wskutek przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1988 r. przestała istnieć w obrocie prawnym w związku z ostateczną decyzją Wojewody L. z dnia [...] maja 1996 r. Przepis art. 157 § 3 k.p.a. stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Zatem jak wynika z jego treści reguluje on kwestię formy rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie nie zarzuca, iż doszło do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w innej formie niż przewidziana cytowanym przepisem. Organy orzekające w sprawie wydały bowiem decyzje administracyjne, co oznacza, że forma rozstrzygnięcia jest zgodna z przewidzianą przepisem art. 157 § 3 k.p.a. Natomiast kwestia ustalenia faktu wyeliminowania decyzji z dnia [...] sierpnia 1988r. z obrotu prawnego, jako odnosząca się do ustaleń stanu faktycznego nie może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.