VII SA/Wa 1155/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA, Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na rozbudowę. I. skargę oddala II. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. S. z Kancelarii Adwokacko-Radcowskiej w [...] przy ulicy [...] lokal [...], kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych oraz kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, łącznie kwotę 305 (trzysta pięć) zł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. znak [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]) w [...] na odcinkach od ul. [...] do ul. [...] i od ul. [...] do ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wyeliminowania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. z obrotu prawnego. Wymieniając wady, jakimi zdaniem zainteresowanego dotknięta jest badana decyzja, wskazuje on, iż wadliwie i z naruszeniem prawa zaprojektowano przedmiotową inwestycję. Jednakże postępowanie nadzwyczajne zainicjowane wnioskiem zainteresowanego, nie ocenia projektu budowlanego ani jego rozwiązań (czym zajmował się organ wojewódzki w postępowaniu zwykłym), a jedynie skupia się na badaniu decyzji organu wojewódzkiego w aspekcie przesłanek nieważnościowych wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu nadzwyczajnym organ nadzoru rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji bądź jej niezgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do rozstrzygania o istocie sprawy. Stąd też wnioski o dokonanie pomiarów geodezyjnych wysokości skrzyżowania w stosunku do okien budynku mieszkalnego oraz dokonanie weryfikacji opinii komunikacyjnej wykraczają poza ramy postępowania nadzwyczajnego, ograniczonego zakresem art. 156 § 1 kpa. Z tych względów organ odwoławczy nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. R., domagając się jej uchylenia, wstrzymania procedury odbioru inwestycji oraz stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażące naruszenie art. 107, 61 § 4, 35 w zw. z art. 13 kpa oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a i 88 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W ocenie skarżącego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomija wykazane naruszenia prawa budowlanego, mimo iż skarżącemu zarzuca niewskazanie sposobu w jaki decyzja badana naruszała rozporządzenie Ministra Transportu, nie odnosi się do wniosku o zbadanie sprawy w oparciu o pkt 6 art. 156 § 1 kpa i pomija zarzut, że decyzja Wojewody o pozwoleniu naruszała przepis art. 61 § 4 kpa z uwagi na brak listy stron postępowania, zaś postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęciu postępowaniu bez powiadomienia wszystkich stron postępowania jest rażącym naruszeniem art. 61 § 4 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Decyzja objęta skargą sądową została wydana w postępowaniu nieważnościowym, należącym do postępowań nadzwyczajnych. W postępowaniu tym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa. Ocena, jakiej podlega badana decyzja ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 kpa i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to postępowanie w nowej sprawie, o zawężonym i ściśle określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu (bądź nie) przez organ administracji przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie z wskazanymi zasadami badana była decyzja Wojewody [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt administracyjnych w toku postępowania o pozwolenie skarżący składał żądania dotyczące przesunięcia skrzyżowania i zastrzeżenia co do hałasu powodowanego tym skrzyżowaniem, zarzucając następnie decyzji naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jednakże jak wskazał organ, niezrealizowanie postulatów zainteresowanego nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Naruszenia prawa maja charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck, Warszawa, 2004). Wyjaśnić tu należy skarżącemu, że działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa (a takie postępowanie wywołał wniosek o stwierdzenie nieważności), wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które rozstrzyga wedle zasad stosowania kasacji, tj. odnajduje już istniejące uchybienia, opierając się na posiadanym materiale dowodowym i nie posiada uprawnień do orzekania o istocie sprawy (tak jak organy w postępowaniu zwykłym). Prowadząc postępowanie nieważnościowe oparte na art. 156 § 1 kpa organy nadzoru nie stwierdziły wystąpienia przesłanek nieważnościowych. Skarżący, przywołując przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie wskazał w jaki sposób badana decyzja narusza te przepisy. Jak wynika z akt sprawy projekt budowlany uzyskał wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia a inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również w zakresie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcie uzyskało uzgodnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W sytuacji spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie jest kolejną instancją postępowania zwykłego orzekającego o istocie sprawy, lecz organem kontrolującym, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, pod kątem naruszenia art. 156 § 1 kpa i wydającym tylko decyzję typu kasacyjnego. Stąd aby stwierdzić nieważność badanej decyzji musi ustalić wystąpienie którejkolwiek przesłanki nieważnościowej. W przedmiotowej sprawie takiej przesłanki nie stwierdzono. Trudno bowiem przyjąć – jak wskazał organ – iż rażącym naruszeniem prawa jest niezrealizowanie żądań skarżącego dot. przesunięcia skrzyżowania. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że wnioski o dokonanie pomiarów wysokości skrzyżowania w stosunku do okien budynku mieszkalnego oraz dokonanie weryfikacji opinii komunikacyjnej wykraczają poza ramy postępowania nadzwyczajnego z art. 156 kpa. Bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje ujęty w skardze zarzut opieszałości organu w prowadzeniu postępowaniu, bowiem w takich przypadkach istnieje odrębny tryb skargi na bezczynność organu. Za chybiony należy też uznać zarzut skargi, ze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ merytoryczny nie dopełnił wymogów art. 107 kpa, czym ubliżył art. 7 i 8 kpa, bowiem jeszcze raz należy podkreślić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego występował w tej sprawie jako organ II instancji postępowania nadzwyczajnego i jego kompetencje były ograniczone do zawężonego zakresu postępowania, jak już wyżej wskazano. Aczkolwiek uzasadnienie organu odwoławczego trudno zaliczyć do rozbudowanych to jednak, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie stanowi to rażącego naruszenia art. 107 kpa. Jakie naruszenie prawa ma charakter rażący wskazano już wyżej. Sądowa kontrola rozstrzygnięć organów administracji sprowadza się do oceny ich zgodności z przepisami prawa. W ocenie Sądu organy nadzoru przy orzekaniu w niniejszej sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, co stanowiłoby podstawę do uwzględnienia skargi sądowej. Ustosunkowując się do podkreślanych utrudnień dla otoczenia (hałas, oświetlenie okien przez samochody na skrzyżowaniu) stwierdzić należy, ze nie mogą one odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych zainteresowanego, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Należy mieć na uwadze, że w zasadzie każda inwestycja zrealizowana w zwartej zabudowie, a także droga wojewódzka ze skrzyżowaniami, powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, ale to nie oznacza, że taka decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuty skargi dot. naruszenia art. 88a ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 88 ust. 2 Prawa budowlanego są nieporozumieniem, bowiem przepisy te nie zostały naruszone, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym jest organem wyższego stopnia od organu wojewódzkiego i orzeka w postępowaniu nieważnościowym stosownie do treści art. 157 § 1 kpa. Nie sposób również podzielić stanowiska skargi o rażącym naruszeniu przez organ nadzorczy art. 13 kpa w zw. z art. 35 i 61 § 4 kpa. Wyjaśnić tu należy, że brak zawiadomienia stron nie jest przesłanką nieważnościową, zaś jak wynika z akt sprawy organ wojewódzki prowadzący postępowanie zwykłe dokonał zawiadomienia stron przekraczających liczbę 20, zgodnie z przepisami, przez obwieszczenie. Reasumując skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).