IV SA/Wa 342/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w operatach ewidencji gruntów i budynków 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. Zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. D. kwotę 10 zł (dziesięć zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 342/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] o znaku [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] stycznia 2003 r. o znaku [...] odmawiającą dokonania zmian w operatach ewidencji gruntów i budynków dotyczących zapisów użytków oraz klas bonitacyjnych gruntów nieruchomości położonych we wsi M. w gminie N. w części odnoszącej się do osiedla "N.". Stan sprawy jest następujący. W dniu 5 lutego 2002 r. do Urzędu Gminy N. wpłynął wniosek o doprowadzenie do zgodności zapisów w rejestrze gruntów, znajdującym się w Urzędzie Gminy N., ze zbiorem dokumentów uzasadniających wpisy do tego rejestru zawartym w operacie ewidencyjnym, znajdującym się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. w zakresie nieruchomości osiedla "N.", położonego w obrębie gruntów wsi M. w gminie N. poprzez sprostowanie w rejestrze symboli stanu prawnego rodzaju nieużytku z "Ls" (użytki leśne), "N" (nieużytki) i "R" (użytki rolne) na "B" (tereny osiedlowe). Powyższy wniosek został podpisany przez E. D. w imieniu własnym oraz jako przedstawiciela Komitetu Budowy Osiedla "N.", natomiast z jego treści wynikało, że do wniosku przyłącza się "48 stron wg załączonych pism z dn. 18.06.2001 r.". W uzasadnieniu wniosku powołano dokumenty znajdujące się w operacie ewidencyjnym, które - zdaniem wnioskodawcy - wskazują na to, iż nadal obowiązuje stan prawny użytku "tereny osiedlowe - B", ustalony decyzją Wydziału Powiatowego w W. z dnia [..] lipca 1934 r. nr [...]. Nigdy bowiem nie wszczęto z urzędu wywłaszczeniowych postępowań administracyjnych w kierunku ograniczenia prawa własności z terenów osiedlowych na użytki leśne i takich dokumentów w operacie ewidencyjnym nie ma, co wynika z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. z dnia 28 grudnia 2001 r. Podniesiono również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego o symbolu [...] r. wyłączał w przeważającej części teren Osiedla "N." z przeznaczenia pod gospodarkę leśną, a w zakresie dwóch tylnych IV SA/Wa 342/05 rzędów działek oznaczonych na zielono nie był zrealizowany w drodze wywłaszczenia. W związku z powyższym wskazano, iż w czasie przeprowadzania klasyfikacji gleboznawczej we wsi M. w 1963 r. stan prawny rodzaju użytku Osiedla "N." był "terenem osiedlowym" i jako taki zgodnie z art. § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97) nie podlegał tym czynnościom. Podniesiono, że ze znajdujących się w operacie ewidencyjnym dokumentów z przeprowadzonej klasyfikacji gruntów z 1963 r. o nazwie "Protokół wyboru przedstawicieli wsi (gromady) do czynności związanych z klasyfikacja gruntów z dn. 24.06.1963 r." oraz "Orzeczenie Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w N.. z dn. [...].08.1963 r., znak [...]" wynika, iż klasyfikacją gleboznawczą byli zainteresowani tylko "posiadacze gospodarstw we wsi - rolnicy" i że tylko w stosunku do nich uprawomocniło się orzeczenie, natomiast właściciele nieruchomości "terenu osiedlowego" Osiedla "N." nie byli zainteresowani tymi czynnościami ani wyłożeniem elaboratu z klasyfikacji gruntów. We wniosku zaznaczono także, iż plan odkrywek gruntu oraz mapa ewidencyjna Osiedla "N." z naniesionymi symbolami rodzaju użytku świadczą o błędzie lub samowoli klasyfikatorki W. K., która wbrew podstawie prawnej jej działania wtargnęła na teren osiedlowy dokonując klasyfikacji. Podniesiono również, że nie jest zabronione sadzenie zieleni (drzew i krzewów) na terenie osiedlowym, która należy do właścicieli gruntu, na którym się znajduje i nie podlega ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. nr 101, poz. 4444 ze zm.), lecz stosuje się do niej przepisy rozdziału VI ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (t. j.: Dz. U. z 1994 r. nr 49, poz. 196). Ponadto wskazano, iż art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 30, poz. 163 ze zm.) wyłącza klasyfikację gleboznawczą na terenie osiedlowym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. o znaku [...]Wójt Gminy N. odmówił dokonania zmian w operatach ewidencji gruntów i budynków dotyczących zapisów użytków oraz klas bonitacyjnych nieruchomości położonych we wsi M.w gminie N. w części odnoszącej się do osiedla "N.". IV SA/Wa 342/05 Uzasadniając swoją decyzję organ pierwszej instancji zaznaczył, że wszystkie wątpliwości zgłoszone przez strony, a zawarte we wspólnym wniosku, zostały wyjaśnione w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. [...] z dnia [...] sierpnia 1963 r., znak [...], zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającym skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w / w orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1963 r. Orzeczenie to, jako prawomocne, stanowiło podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy N. podniósł ponadto, że twierdzenie, iż w / w orzeczenie odnosiło się tylko do posiadaczy gospodarstw rolnych, a nie właścicieli działek osiedla "N.", nie jest poparte żadnym argumentem. Zdaniem organu pierwszej instancji plan parcelacyjny wpisany do rejestru pod nr [..] utracił swą moc w dniu 7 września 1949 r., kiedy ogłoszono w Monitorze Polskim i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W., M. i Ł. w gminach N. i J., ustalający przeznaczenie terenu pod gospodarkę leśną. Bezsprzecznie plan ten obejmował także osiedle "N.". Wójt Gminy N. zaznaczył, iż zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy N., uchwalonym przez Radę Gminy N. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 1994 r., grunty osiedla "N." stanowią teren leśny i teren nieużytków bez prawa zabudowy do czasu sporządzenia planu miejscowego dla tego obszaru. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] stycznia 2003 r. o znaku [...] zostało podpisane przez E. D. w imieniu własnym oraz jako przedstawiciela Komitetu Budowy Osiedla "N.", natomiast z jego treści wynikało, że do odwołania przyłącza się "48 stron wg załączonych pism z dn. 18.06.2001 r.". W odwołaniu podtrzymano argumenty zawarte we wniosku dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i nadmieniono, że organ pierwszej instancji błędnie kieruje postępowanie na tory postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o IV SA/Wa 342/05 klasyfikacji gleboznawczej, które nie ma żadnego znaczenia na istotę żądania wniosku. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] stycznia 2003 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ drugiej instancji podniósł, że ewidencja gruntów ma charakter techniczno-deklaratoryjny. W obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. [...] z dnia [...] sierpnia 1963 r., znak [...], ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia jego nieważności zostało zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt II SA [...], oddalającym skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] marca 1999 r. [...]utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1963 r. Orzeczenie to zatwierdza klasyfikację gruntów przeprowadzoną w 1963 r. we wsi M. gromady N. i stanowiło podstawę do ujawnienia danych w zakresie użytków i klas gleboznawczych w operacie ewidencji gruntów. W skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] zarzucono naruszenie art. 4, 7, 12, 16, 17 i 31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70), § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), art. 35 § 2 w związku z art. 7 i 8 k. p. a., art. 107 § 3 k. p. a. oraz art. 66 § 1 k. p. a. i wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz o nakazanie Wójtowi Gminy N.dokonania sprostowania w rejestrze gruntów, o jaki wnioskowano. Skarga została podpisana przez E. D. w imieniu własnym oraz jako przedstawiciela Komitetu Budowy Osiedla "N.". Skarżący podał, że do skargi przyłącza się "48 stron wg załączonych pism z dn. 18.06.2001 r.". W uzasadnieniu podniesiono, że organy obu instancji podnosząc charakter deklaratoryjny ewidencji gruntów i budynków są w błędzie co do istoty postępowania dotyczącego stanu prawnego rodzaju użytku gruntów Osiedla "N.", ponieważ stan ten jest określany stosownym przepisem ustawy, a organy zamiast rozstrzygać zagadnienie kluczowe będące przedmiotem niniejszego postępowania o sprostowanie symboli rodzaju użytku w rejestrze gruntów powołują się na niemający IV SA/Wa 342/05 wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II SA [...] w odrębnej, drugorzędnej sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o klasyfikacji gruntów z 1963 r. Zaznaczono jednocześnie, że w Naczelnym Sądzie Administracyjnym toczy się sprawa ze skargi 0. wznowienie postępowania zakończonego powyższym wyrokiem, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA [...]. Podniesiono nadto, iż nigdy nie nastąpiło ograniczenie stanu prawnego rodzaju użytku nieruchomości osiedla "N.", wobec czego zachowują one nadal status "terenów osiedlowych", zwanych obecnie "gruntami zabudowanymi i zurbanizowanymi", a przeprowadzenie na tych gruntach klasyfikacji gleboznawczej w 1963 r. było naruszeniem z art. § 1 pkt 1. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 26 maja 2003 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie bowiem z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Wojewody [...], którego siedzibą jest. W.. Zgodnie natomiast z § 1 pkt 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w IV SA/Wa 342/05 sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 72 poz. 652 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest właściwy dla obszaru województwa mazowieckiego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Na wstępie stwierdzić należy, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p. p. s. a., stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p. p. s. a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego przez ich uchylenie, gdyż organ wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k. p. a. i art. 77 k. p. a. nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył wyczerpującego materiału dowodowego i nie poczynił ustaleń umożliwiających prawidłowe prowadzenie postępowania. Po pierwsze organ nie określił zakresu przedmiotowego sprawy poprzez nieustalenie, jakich działek dotyczył wniosek o sprostowanie operatu ewidencji gruntów. We wniosku tym mowa bowiem o działkach należących do osiedla "N.", położnego w obrębie gruntów wsi M. w gminie N. Brak jednak jest dokładnego określenia, jakie działki należą do osiedla "N". Organ nie wyjaśnił tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, posługując się określeniem nazwy tego osiedla, bez podania składających się na nie działek ewidencyjnych. Także ze znajdujących się w aktach administracyjnych materiałów dotyczących poprzednich postępowań administracyjnych nie można wnosić jednoznacznie, jakie tereny wchodziły w skład osiedla "N.". Co prawda w piśmie Nadleśnictwa J. z dnia 8 grudnia 1998 r. wyszczególniono numery ewidencyjne działek składających się na osiedla "N.", to jednak nie jest to pismo pochodzące od właściwego w sprawie organu administracji publicznej, który prowadząc postępowanie powinien zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami k. p. a. wyjaśnić jego zakres przedmiotowy. Z analogicznej przyczyny nie można IV SA/Wa 342/05 przyjąć za wiarygodnej informacji o terenie osiedla "N.", wynikającej z wniosku datowanego na dzień 29 września 1997 r., którego dane zresztą nie są tożsame z danymi wynikającymi z w / w pisma Nadleśnictwa J.. Po drugie, organ nie ustalił stron postępowania administracyjnego, co poniekąd jest konsekwencją nieustalenia zakresu przedmiotowego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Pisma w niniejszym postępowaniu administracyjnym, np. wniosek o sprostowanie operatu oraz odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione było przez E. D., który działał zarówno w imieniu własnym, jak i w imieniu "48 stron wg załączonych pism z dn. 18.06.2001 r." oraz Komitetu Budowy Osiedla "N.". Organ nie zbadał jednak, jakie podmioty w świetle wyżej przytoczonego przepisu art. 28 k. p. a. powinny być uznane za strony postępowania administracyjnego. To na organie ciąży, zgodnie z art. 7 k. p. a. i art. 77 § 1 k. p. a., obowiązek wyjaśnienia tej kwestii poprzez wykazanie stosownej inicjatywy dowodowej i zgromadzenie w aktach sprawy dokumentów, z których wynikałoby, jakim podmiotom przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego działek znajdujących się na terenie osiedla "N.". Organ nie wyjaśnił także kwestii udziału w postępowaniu i charakteru tego udziału w stosunku do 48 osób, które oświadczeniami z dnia 18 czerwca 2001 r. przyłączały się w charakterze jednej ze stron do zarzutu - wniosku - skargi - wniesionej przez E. D., występującego w sprawie uwzględnienia stanu prawnego rodzaju użytku "tereny osiedlowe". Każdy z "przyłączających się" określał się jako właściciel konkretnej działki znajdującej się na terenie osiedla "N.", a uzasadnienie zarzutu - wniosku - skargi E. D. uznawał za swoje i prosił o rozpatrzenie sprawy podczas swej nieobecności. Brak jest jednak w stosunku do tych osób dokumentów świadczących o tym, że rzeczywiście są one właścicielami danych działek. Ponadto brak jakiegokolwiek pełnomocnictwa udzielonego przez te osoby E. D., a ponadto pisma z oświadczeniami o przyłączeniu się do postępowania zostały sporządzone w dniu 18 czerwca 2001 r., czyli przed skierowaniem przez E. D. wniosku IV SA/Wa 342/05 o sprostowanie zapisów w ewidencji gruntów, który wpłynął do Urzędu Gminy N. w dniu 5 lutego 2002 r. Wszystko to każe uznać, że organ nie wyjaśnił statusu osób podpisanych pod w / w oświadczeniami w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Osobom tym nie doręczono także decyzji wydanych przez organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Organ nie wyjaśnił również kwestii statusu prawnego oraz sposobu reprezentacji Komitetu Budowy Osiedla "N.". Kwestii tych nie rozstrzyga znajdujący się w aktach sprawy regulamin Komitetu. Wskazać ponadto należy, że w skład Komitetu wchodzą oprócz E. D. (jako jego przewodniczącego) inne osoby, których status w postępowaniu także nie został wyjaśniony przez organ. Reasumując stwierdzić należy, że w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób prawidłowy zakresu przedmiotowego sprawy jak też nie ustalono jakie podmioty mogą występować w tym postępowaniu jako strony. Niewyjaśnienie przez organy kwestii, kto jest stroną postępowania administracyjnego jest naruszeniem art. 28 k. p. a. w związku z art. 7 k. p. a. i art. 77 § 1 k. p. a. i może stanowić podstawę do jego wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.